法治视野下的公安行政执法

法治视野下的公安行政执法云南警官学院法律系王萍教授教学计划授课时间：2009年月日授课对象：民警培训计划学时：2--4学时(理论及实训各占1-2学时)教学方法：理论讲授案例讨论教学目的：1、了解公安行政执法工作面临的形势和任务2、认识加强行政执法规范建设的目的和意义；3、掌握公安机关办理行政案件的基本要求；4、提高民警分析和解决问题的能力和水平。重点难点：1、公安行政执法的基本要求；2、行政处罚、行政强制措施的运用；3、《公安机关办理行政案件程序规定》的主要内容。参考资料：1、《警察法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》等。2、云南省公安机关执法质量考评资料。讲授纲要第一部分新时期公安行政执法的形势与任务第二部分以案析法---公安行政执法问题透视第三部分规范公安行政执法的对策与措施第四部分实训案例（附参考答案）第一部分形势与任务问题的提出:中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。------《宪法》第五条“加强公安机关执法规范化建设，是一项涉及统一执法思想、规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督等内容的系统工程。”------公安部《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》一、公安行政执法综述（一）公安机关的性质及任务公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。（二）公安行政职权1、《人民警察法》第六条......2、公安机关的三大社会和政治责任：“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”。3、“保增长、保民生、保稳定”。（三）公安行政执法面临的挑战执法环境发生变化执法任务日趋繁重执法要求更加严格执法监督呈多元化（四）执法规范化建设的内容1、端正执法思想；2、规范执法主体；3、完善执法制度；4、规范执法行为；5、强化执法监督；6、加强执法培训；7、加强信息化建设；8、提高执法公信力。二、治法背景下的公安工作（一）法制与法治1、法制“法制”是法律制度的简称。实行法制的主要标志，是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面都有比较完备的法律和制度，基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。2、法治“法治”是相对于“人治”而言的一种治国原则和方法，强调通过法律制度对国家和社会事物进行管理。法治思想是民主政治的产物，基本要求是严格依法办事，维护法律的至上性、权威性和强制性。3、法制与法治的关系：法制是法治的基础和前提条件，法治是法制的立足点和归宿。（二）依法治国的基本内涵1、提出依法治国方略的背景2、依法治国的基本内涵（1）法律面前人人平等；（2）维护和树立法律的权威；（3）严格依法办事。3、依法治国的基本要求（三）以社会主义法治理念引路公安工作1、什么是法治理念？即执法的指导思想，是指影响和制约执法行为的思维、意识。它是随着社会文明进步和法治的发展而发展，在不同的历史条件下具有不同的内涵。2、现代法治理念的内涵确立以尊重和保障人权为核心，以程序意识、证据意识、诉讼意识等为重点的符合时代发展要求的一种执法思维、意识，树立公开公平、保障公民知情权、法无明文规定不为罪、疑罪从无等以保障人权为基本理念的执法观念。3、社会主义法治理念基本内容依法治国(核心内容)执法为民(本质要求)公平正义(价值追求)服务大局(重要使命)党的领导(根本保证)三、公安行政执法与公民权利保障（一）宪法规定公民享有哪些基本权利？（1）平等权；（2）政治权利，包括选举权和被选举权、表现自由权（言论、出版、集会、结社、游行、示威权）、监督权；（3）精神、文化活动的自由权，包括宗教信仰自由权、文化活动自由权、通信自由和秘密权；（4）人身自由与人格尊严权；（5）社会经济权利，包括财产权、劳动权、休息权、生存权、受教育权；（6）获得权利救济的权利，包括提起申诉、控告权、国家赔偿及补偿请求权。随着我国批准加入《公民权利和政治权利国际公约》，公约规定的一些权利也将成为我国公民的法定权利。（二）如何看待当前权利保障成为社会热点的现象？1、人权已成为当今世界共同关注的问题，随着我国加入WTO及国际交往的频繁，公众对权利问题更加重视；2、社会转型时期，在新旧体制交替的矛盾中人们开始关注社会变革与个人之间的利益分配，法律权利保障逐步转化为社会问题；3、随着我国民主法制的健全和完善，群众的法治意识不断增强但政治参与能力相对较低，维权意识超前与守法意识滞后存在反差；4、当前如改制矛盾，城市拆迁、征地补偿、失业就业、山地林权纠纷等具体利益冲突，已成为引发群体性维权事件的主要诱因；5、形势的发展变化对执法工作提出了更高的要求。（三）法律权利保障关注的热点问题1、法律制度设计的合理性2、人性化执法3、公共权利和个人权力的平衡兼顾4、执法效果与社会效果的统一5、执法公正性（四）法律权利保障中应持有的理性态度1、从世界眼光看权利保障问题，从宏观角度分析世界范围内的权利发展趋势；2、加强立法和执法的协调性，规范权利的保障程序，完善权利的救济途径；3、尊重公民基本权利，而生命权是最高的价值和不可逾越的低线；4、执法时应将打击违法犯罪和保护人权（包括违法犯罪嫌疑人的人权）协调一致；5、保障公民的人身自由和维护社会的秩序，保持公共权力和公民个人权利之间平衡同等重要。（四）当前公安机关应树立何种执法观念？1、把尊重和保障人权放在执法首要位置；2、增强程序意识，促进实体公正；3、强化证据意识，提高办案质量；4、完善监督机制，维护公民合法权益；5、注重执法社会效果,兼顾公平与效益。（五）转变执法观念、适应社会发展改变：“重管理轻服务”“重打击轻保护”“重权力轻监督”“重实体轻程序”“重公权轻私权”树立：“管理与服务并重”“打击与保护并重”“权力与监督并重”“实体与程序并重”“公权与私权并重”第二部分以案析法——公安行政执法问题透视一、2008年执法质量考评治安案件情况综述全省评分情况：抽查32个县级公安机关480件治安案件，个案平均得分95.42分。16个州、市公安机关，最高分为98.07分，最低分为90.30分。32个县级公安机关中，最高分为98.73分，最低分为87.67。考核项目扣分情况分析5%9%1%24%40%21%事实是否清楚证据是否确实充分定性是否准确处理是否适当程序是否合法卷宗是否规范整洁实体与程序问题所占比例实体问题34%程序问题66%实体问题程序问题评价1、治安案件执法质量情况较好，但地区之间、个案之间差别明显。2、程序性执法问题依然较为突出。3、存在问题较为集中，并具有一定的普遍性。实体方面：主要表现为适用法律错误；程序方面：主要是“依法应当告知、通知而未告知、通知”和“公安行政法律文书制作不规范，或者询问笔录制作不规范影响证据效力”。上述三项共发现执法问题330个，占发现执法问题总数的58.41%。二、公安行政执法存在的主要问题（一）执法思想观念方面人权意识淡薄程序意识不强证据意识欠缺诉讼意识不强案例一：以上询问对话中存在哪些法律问题?刘某因涉嫌故意殴打张某被公安机关依法传唤，办案民警赵某对其进行了第一次询问，对话如下：赵：刘某，你必须如实交代你打伤张某的事实。刘：我没有故意殴打张某，是他先动手打我，我才还手打他。我是正当防卫，我没有犯法。赵：你还嘴硬，你不犯法我们怎么会抓你。你必须如实交代，否则我们将对你从重处罚。刘：我冤枉，你们处理不公正，我要聘请律师提供帮助。赵：本案属治安案件，你不能请律师。刘：你态度不好，我要求你回避.赵：这是你的权利，随便你。好吧，我走，我还不想管呢。（随即愤然离去......）刘：（沉默不语）。案例评析本案存在以下法律问题：1、民警一人进行调查取证违反办案规定；2、询问时未查明当事人的基本情况，也未向当事人告知权利；2、询问时先入为主，未听取当事人的申辩陈述，态度简单粗暴；3、剥夺了当事人聘请律师的权利；4、回避决定未作出之前民警擅自停止对案件的调查。（二）调查取证方面存在的问题1、取证主体及取证手段不合法2、证据形式不合法3、事实不清、证据不足、孤证定案4、证据审查应用时把关不严证据不足的主要表现仅有当事人陈述，无其他证据佐证；违法行为法定构成要件没有证据证实；未成年人、70周岁以上的老年人违法无户籍证明；6个月内受到治安处罚的前科材料未提取；必要的鉴定结论、估价证明等未提供；一案分多卷，未说明和复印相关证据；对应先行登记保存的证据未登记保存，造成证据灭失或难以取得或者七日内未予及时处理；其他应当提取的证据未提取。事实不清的主要表现违法行为人基本情况不清；违法行为发生的时间、地点、手段、情节不明或者相互矛盾；一人有多个违法行为仅查实了一种，未全部查清；共同违法行为人的地位、作用未查清；未对违法行为人主观动机进行调查；违法行为造成的后果不清，导致罪与非罪的界定不清；其它应当查清的事实未查清。案例二：本案处理过程中存在哪些问题？某晚，徐X驾车到某市A区某发廊，与卖淫女金XX谈好价钱后便到A区某宾馆开房，当即被尾随其后的两名B区民警拦截，民警对徐、金进行口头传唤后遂将二人带回B区XX派出所进行处理。在派出所，徐、金二人交代了准备卖淫嫖娼的事实（二人在价钱上的供述不一致），民警在未开具任何凭照便暂扣了二人的一万余元（其中代扣性病检查费400元/人，但金某未到医院进行检查）。为回避管辖问题，巡防队员擅自将发案地改为B区某宾馆。数日后，该派出所对本案作出了治安处罚决定，对徐、金二人分别进行治安罚款5000元并已执行。案例评析1、涉及卖淫、嫖娼案件应由违法行为发生地的A区公安机关管辖。2、民警违法实施扣押强制措施；3、联防人员无执法主体资格，参与办案不合法；4、案件调查中存在事实不清、证据不足，弄虚作假。5、派出所滥用简易程序，越权处罚。（三）案件处理方面存在的问题1、立案不实;2、定性不准;3、以罚代刑，降格处理;4、违反案件管辖规定;5、治安调解处理不规范。案例三：本案存在哪些法律问题？某派出所民警在处理李XX嫖宿幼女张X（13岁）案件过程中，当得知当事人双方已达成“李XX向张X家属支付赔偿金五万元，被害人保证今后不再要求追究法律责任”的私了协议后，便敦促嫌疑人李XX向幼女家属交付了“赔偿金”五万元，此后派出所以李XX违反《治安管理处罚法》第六十六条为由，对其处以治安罚款五千元后结案。案例评析1、定性错误，李XX嫖宿幼女的行为已涉嫌犯罪，应按《刑法》第三百六十条第二款“嫖宿幼女罪”追究刑事责任；2、本案属公诉案件不适用调解，公安机关对当事人的“私了协议”不应认可。3、处理错误，派出所对李XX处以治安罚款五千元后结案的作法属于“以罚代刑，降格处理”。（四）适用法律方面存在的问题1、适用法律法规不正确2、适用法律不齐全（1）适用法律不到款、项或者款、项不分；（2）未引用法律从重、从轻、减轻和不予处罚的条款；（3）未引用收缴、追缴条款；（4）错误引用法律条款。3、未能合理解决法律法规位阶效力冲突..行政法渊源行政规章宪法法律行政法规地方性法规、民族自治条例及单行条例效力高数量大国际条约、国际惯例案例四：本案适用法律是否正确？2008年8月18日，南阳市公安局直属分局的网警到一汽配店例行检查，发现店主任XX的个人电脑存有下载的淫秽视频后便依法扣押了电脑主机，任辩称此视频是他不久前从网上下载用于个人观看而没有任何传播行为。数日后，警方以任XX违反了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第五条第六项和第二十条规定为由，对其作出“警告并处1900元罚款”的处罚决定，任不服依法向市公安局提起了行政复议。复议机关认为：本案认定事实清楚，适用法律正确。但因为任XX初次违法，