关于统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究

-1-关于统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究哈尔滨市专顾委课题组内容提要：本课题从贯彻落实科学发展观的要求出发，对国内外城乡一体化理论进行概要阐述，介绍了国内外城市化类型和我国城乡一体化主要模式，对哈尔滨城市化发展阶段以及人口、土地、规划、资金等四大瓶颈进行了定量和定性分析，在此基础上，提出把城乡一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略的基本构想：根据市委“超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位，把哈尔滨建设成为现代化大都市”的总体目标以及“北跃、南拓、中兴、强县”的发展战略，以“五个统筹”为载体，以三个集中为重点，以综合配套改革为保证，逐步形成以中心城区为核心、大中小城镇有机结合、空间布局合理的城乡一体化新格局。长期以来，城乡二元结构一直是制约哈尔滨发展的最大瓶颈。面向“十二五”，哈尔滨必须从贯彻落实科学发展观的要求出发，重新审视城乡关系和战略发展问题，着眼于城乡统筹，把城乡一体化作为下一轮改革发展的重点和新的引擎，激活我市大城市、大农村、大工业、大农业所蕴含的存量资源，全力拓展区域战略腹地，形成城乡互动、可持续发展的良好态势。本课题重点对国内外城乡一体化的理论和实践进行概要阐述，对哈尔滨城市化发展状况进行定量和定性分析，在此基础上，提出把城乡一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略的基本构想。一、哈尔滨城乡一体化的基础条件（一）经济基础进入新世纪，我市经济连续多年两位数以上增长。2007年，全-2-市GDP达到2436.8亿元，比1978年翻了5.6番，人均GDP突破3000美元；2008年，全市GDP达到2868.2亿元，人均GDP超过4000美元，工业增加值占GDP的比重为28.25%，城镇人口占总人口的比重为49%，三产结构比例为13.6:37.6:48.8。按照发展经济学的四项指标来衡量，我市总体上属于工业化中期的初级阶段，进入工业化带动城市加速发展的历史时期。凭借比较雄厚的城市现代工业基础，不断对广大农村和腹地进行辐射带动，促进城乡专业化协作配套，吸收农村剩余劳动力，带动我市城市化发展以每年近1个百分点的速度增长。近年来，呼兰、双城、宾县等县域开发区承接中心城区的产业转移，带动县域经济快速发展。县域经济总量位列全省首位，10个县（市）中有3个进入全省十强县，县域三次产业比例达到32.3:30.6:37.1。卫星城承载能力有了明显提升，为我市推进城乡一体化奠定了坚实基础。（二）社会基础全市共有普通高校48所，每万人在校大学生数达到391人，接近中等收入国家水平，为我市城乡发展提供了充足的人才储备。在基本普及和巩固九年义务教育基础上，逐步向普及12年教育目标推进，全部免除了农村义务教育阶段学杂费。全市现有科研机构131个，国家级企业技术中心7个和省级企业技术中心27个。全市共有各类卫生机构（含农村卫生室）3595个，其中医院264个、卫生院203个、门诊部（所）65所，疾病预防控制中心22所、妇幼保健机构20所。农村卫生院有197个，床位3713张，卫生技术人员0.5万人。截止2008年底，城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险人数分别达到117.4万人、168.1万人、128.4万人，新型农村合作医疗参合率为96.0%。“以城乡低保为基础、专项救助为辅-3-助、社会互助为补充”的新型社会救助体系逐步形成。（三）空间区划哈尔滨多次进行区划调整，呈现出人口、产业向外扩张的离心城市化特征。1996年，经国务院批准，松花江地区和哈尔滨市合并，双城、依兰等7个县划归我市管理，组建新的哈尔滨市。2004年以来，我市又经过两次区划调整。通过撤销太平区，其行政区域划归道外区；设立松北区；撤销呼兰县，设立呼兰区；以及撤销动力区、香坊区，组建新的香坊区；撤销阿城市，设立阿城区，全市总面积达到5.3万平方公里，市区面积由原来的1660平方公里增加到7086平方公里，城区面积增加4.3倍，城市未来发展空间有了极大拓展。通过区划调整打破了阻隔城乡协调发展的行政壁垒，使主城区北移东扩30公里左右，拉近了与周边宾县、五常市、尚志市、巴彦县等县（市）的空间距离，使中心城市的技术、人才、资金、信息等辐射周边农村腹地，城乡资源和生产力布局得以更加合理的优化配置。启动了哈西、哈东、群力、平房工业新城等区域性调整改造，松花江南北两岸联动发展的态势初步形成。（四）工作基础近年来，我市深入贯彻落实科学发展观，把支持农村、发展农业、关心农民作为城市化的重要内容，确立了统筹城乡发展的工作思路，在推进城乡一体化的实践上进行了积极探索。1.努力争取国家级试点。在国家小城镇发展改革的两批试点中，我市呼兰区康金镇、南岗区王岗镇、尚志市亚布力镇、宾县宾西镇、巴彦县兴隆镇、道外区团结镇、道里区新发镇入选。在国家“城乡建设用地增减挂钩项目区试点”中，我市道外区团结镇（包括民主乡1个捆绑乡镇）、南岗区王岗镇和巴彦县兴隆镇（包括洼兴镇、黑-4-山镇、德祥乡、龙庙镇、巴彦港镇、华山乡、龙泉镇等7个捆绑乡镇）入选。目前两个试点都在积极推进中。2.加大了财政支农力度。初步建立了财政支农资金稳定增长的新机制。“十五”期间，仅市本级对农业总投入就达6.7亿元，是“九五”时期的1.5倍，年均增长23%，高于财政经常性收入增幅12个百分点。2008年，财政支农事业支出38.5亿元，其中，用于农村公共事业近9亿元。3.全力推进新农村建设。圆满完成了第一批新农村建设试点任务，新建通乡通村公路2935公里，村屯内硬化道路1721公里，通乡通村硬化率分别达到97%和77%，新建安全饮水工程229处，完成泥草房改造4.4万平方米，新建农房372万平方米，实施扶贫开发项目331个。4.创造了一些“新鲜”经验。案例一：龙头企业带动。五常市中良美裕有机谷物制品有限公司在实施有机水稻战略过程中，与民乐乡富胜村翻身屯160户农民签署置换协议，企业投资1800万元为农民建设80栋二层别墅，把村里集约化节约下来的7万平方米宅基地置换给公司，用作中良美裕的水稻种植基地。企业和农户签订了2009年的水稻订单合同，农户完全按照规范模式生产有机水稻，秋收后全部卖给美裕公司。龙头企业加农户的模式为农民转移和土地规模集中提供了新的思路。案例二：土地集中转包。五常市八家子乡靠山村农民杨秀岩从上世纪80年代中期开始承包租种其他农民的耕地，是五常市最大的农机种粮户。2007年租种农田达540多公顷，一年纯收入70万元；2008年，又转包经营土地640公顷。土地转包的直接效益是“三高三省”（“三高”即高投入、高产出、高收益，“三省”即节省购置-5-种子、化肥和使用农业机械的资金投入）；间接效益是土地流转促进了农村劳动力转移，共转移出去劳动力1000余人，每人年收入在1万元以上。案例三：区县合作共赢。宾县和道外区毗邻，是省会城市连接东部地区的必经之地，具有得天独厚的区域合作优势。2009年5月，双方自发建立区域合作关系，实行“招商引资工作一体化”。自5月份以来，宾县与道外区分别引进投资项目15个和5个，双方共同引进项目两个。宾县在宾西开发区专门辟建1平方公里的“道外工业园”，道外区在滨江新区又专门为宾西开发区企业设立“总部服务中心”。合作的目标是最终实现区域间市场同体、交通同网、产业同步、环境同治、信息共享、资源共用和经济共兴。案例四：建设农民新村。呼兰区利民街道办事处下辖的玉田村和玉强村“并点上楼”建设农村新村。玉田新村占地8.7万平方米，建设14栋住宅楼（规划有车库、商服、农贸市场），有120户村民搬迁上楼；玉强新村占地12万平方米，建设住宅880套，商服172间，配套建设学校一所，可容纳学生1200人。两个新村规划科学、布局合理，在水、电、暖、气和教育、文化、卫生等方面与城市完全融合对接，村民享受到了“居住楼房化、管理社区化、公共服务城市化”的城市生活。案例五：农村资产确权。今年4月，巴彦县以松花江乡五一村为试点进行农村产权制度改革，率先在全省进行农村集体土地所有权和集体建设用地所有权、集体各类资产资源所有权、农户土地经营权、集体林权和农户林权、农户房屋所有权、农户宅基地权等所有权的核实、确权工作。目前，该村共发放土地承包经营权证1225个，占94%；发放宅基地使用权证749个，占76%；发放房产证907-6-个，占82%；发放林权证42个，占88%。县里同时着手建立“农村产权流转平台”。确权后，拥有“三证”、“四证”的农民再贷款就摆脱了“农户联保”方式的束缚，各证可以分别提供信用担保。这将促进农民合伙、合作、股份制等新型农民合作组织的发展。二、哈尔滨城乡一体化的制约瓶颈（一）人口问题城乡一体化最根本的就是减少农民，增加城市人口比重。据预测，到2030年全国城市化率将达到65%以上，如果按照这一比率，我市城镇人口将达到650万左右，增加150万，每年需转移农民7.5万。国际上城市化率达到80%是一个相对合理的临界点。我市城镇人口自然增长率约为0.6%，以总人口1000万为基数，全市城镇人口达到800万，农民保留200万是一个理想目标。如何实现300万农村人口的合理转移，无疑是今后我市城乡一体化过程中最艰巨的难题。1.观念亟待改变。受千百年来农耕生活方式的影响，大多数农民仍留恋“面朝黄土、背朝天”的生活，认为“种田是一本万利、进城是自找苦吃”，既不愿意离土，也不愿意进厂；怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；老守田园，等待观望，苦度穷熬，寄希望于政府扶持。这些落后的思想观念，在农村与城镇之间制造了难以逾越的“鸿沟”。同时，由于担心农民进城会造成城市人口膨胀、基础设施紧张、社会混乱、环境恶化以及就业压力等，一些部门对进城农民采取清、赶、堵的办法，人为地控制和减少城市外来人口。2.转移就业困难。我市已进入劳动年龄人口增长的高峰期，每年新增就业人口13万左右，而每年只有10余万人的安置能力，就-7-业压力越来越大。2008年全市城镇登记失业率为2.97%。从农民工转移情况看，2008年全市有农村劳动力246.2万人，全年转移农村劳动力122.4万人。其中：县域内转移60.8万人，转移到县外省内的35.5万人，转移到省外国内的20.45万人，输出到国外的农村劳动力5.74万人。这些农民工受教育和培训程度低。据农委“百村万户”调查，其中文盲半文盲占2.8%，平均受教育年限为7.13年，接受技能性培训的仅占3.15%。这类转移以临时性外出打工为主，年从业时间在6个月左右，虽然在非农产业就业，但没有摆脱农民身份，职业流动与身份转换严重背离。3.管理体制陈旧。城市化进程急速推进，相应的社会管理方式如就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制等，需要随之改变。我市仍然实行落后的城乡二元户籍管理制度，户口迁转手续繁杂，一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制。城市化和现代化过程中流动人口急速增加，需进一步加强管理并保障其权益。新的社会事务大量产生，行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理等方面需要有新的社会管理办法。4.保障体系薄弱。目前农民征地补偿方式以货币补偿为主，由于缺乏新的投资途径及农民自身的经营能力差，补偿资金使用效率低，损失严重，未来生存和养老问题依然难以解决。尽管我市出台了《哈尔滨市被征地农转非人员参加基本养老医疗保险实施办法（试行）》、《哈尔滨市被征地农民养老保险和就业服务暂行办法》，但总体保障能力较弱，保障覆盖面不大。截止2009年6月份，全市共审核45批次被征地项目，涉及被征地农民1826人，预留养老保险费1907万元，有5000多名被征地农转非人员参加基本养老保险，其-8-中只有700多人领取了基本养老金。5.城市承载力不足。哈尔滨城市交通、供气、排污、教育等基础设施老化，在现有人口条件下已经超负荷运转。交通拥堵现象严重。主城区现有集中供热管网420公里，地域覆盖率不足15%，同时管网老化、堵塞严重，失水率超标达3.135%。平均日产生活垃圾3300吨，无害化处理率仅为48%，其余生活垃圾均采取简易填埋的方式处理。日产污水总量约