关于加强城乡区域统筹发展推进农村住房改造的思考

关于加强城乡区域统筹发展推进农村住房改造的思考徐伟民2009年以来,浙江省、杭州市相继出台加快农村住房改造、加强城乡区域统筹发展等重大举措。为此,建德市委市政府高度重视、抢抓机遇,以最大的决心、最大的投入、最大的力度,实施万户农村住房改造。通过全市上下共同努力,我市农村住房改造工作顺利推进、成效初步显现、预期效果明显。截至2010年底,全市累计改造农村住房5565户；今年实施农村住房改造4932户、完成2656户,预计到年底累计改造农村住房将突破1万户,提前一年实现杭州市“省下达任务翻一番”的目标、超额完成8700户的四年（2009—2012年）农村住房改造任务,获得省、杭州市农村住房改造工作优秀县（市）。一、主要做法1.创新思路、政策激励,加快推进农村住房改造。一是实行农村住房改造奖励政策。制定《关于加快农村住房改造推进城乡一体化建设的实施意见》、《关于鼓励农民集聚加快农村住房改造的政策意见》,按照政策补助三分之一、农民自筹三分之一、帮助银行融资三分之一的“三三制”思路,坚持“节约集约、人口集聚、科学规划、改善民生”的原则,强化政策激励,鼓励农民向城镇、中心村集聚。对自愿永久放弃农村宅基地购买商品房、农民公寓的农户奖励5-8万元,对以原宅基地置换新宅基地建房的农户奖励1-3万元,对无宅基地但符合建房条件的农户购买商品房、农民公寓的奖励1万元,对享受奖励政策的农户每户给予3000元借款利息补助；对符合农村困难群众住房救助、杭州市下山移民的对象仍给予相应的政策补助。同时,乡镇（街道）也制订了相应的配套奖励政策。目前,第一批农村住房改造奖励补助1277户、资金6818.1万元,通过信用联社采取“一户一折”的方式直接奖补到户。二是提高建设用地复垦补助标准。制定《关于进一步推进建设用地复垦工作的若干意见》,大幅度提高农村宅基地整理项目补助标准,由原来每亩3.5万元提高到8万元,整村整理项目补助标准由原来每亩6万元提高到12万元；建设用地复垦获得指标按60％比例奖励给乡镇（街道）,并允许跨乡镇有偿调剂使用；对农户拆除旧房实施复垦的给予适当补偿,通过置换达到节约用地的安置地无偿提供,安置点基础设施建设由所在乡镇（街道）、村负责配套,补偿、安置及配套等费用在建设用地复垦补助资金中统筹解决。2010年,全市完成建设用地复垦1576.9亩,拨付补助资金1.6亿元；2011年实施建设用地复垦3496.3亩。三是完善城乡区域统筹发展政策体系。在制定《关于加快城乡区域统筹发展的实施意见》的基础上,出台《关于加快中心村培育建设的实施意见》、《关于深入开展农村土地综合整治工作的实施意见》,进一步加大推进力度,健全完善“1+X”的城乡区域统筹发展政策体系,特别是通过中心村培育建设、农村土地综合整洁,助推农村住房改造。“十二五”期间,全市每年重点推进6个中心村,每村统筹安排不少于800万元,其余24个中心村每村统筹安排不少于100万元的扶持资金,用于中心村项目建设；完成建设用地复垦1.6万亩。2011年,全市农村住房改造、建设用地复垦任务,由原来的3000户、1500亩增加到4500户、3200亩。2.创新模式、统一安置,有序推进农村住房改造。一是创新改造模式。立足山区实际,坚持因地制宜、分类指导,尊重农民意愿,采取“二合一”、“二选一”、“民助公建”三种模式,落实四年改造计划14888户。“二合一”模式,重点在洋安新城、洋溪新城、桥东城市客厅综合体等城市化重点推进区域和杭黄高铁、临金高速等大项目带动区域实施,全市计划实施1574户、完成1195户。“二选一”模式,主要是鼓励农户自愿永久放弃宅基地到城镇、中心村选购商品房或农民公寓,全市计划实施4374户、完成1704户。“民助公建”模式,针对在符合规划的前提下,由农民自主改造住房、政府配套建设基础设施或给予资金补助,全市计划实施8940户、完成5322户。二是注重规划引领。结合土地利用总体规划修编和中心镇、中心村规划编制,坚持把交通地理区位条件优越的地块优先用于农村住房改造安置,促进农村人口向城镇和中心村集聚,在城镇和中心村规划农村住房改造安置点51个,用地面积3269亩,可安置13600余户。梅城镇把农村住房改造与古城保护、新城建设紧密结合、统一规划,在梅城新城规划土地100亩,用于农村住房改造安置1000户。寿昌镇结合大项目带动、开发区新城建设,统一规划农村住房改造安置点。乾潭镇农村住房改造安置点统一规划建设农民公寓。大同镇结合农村住房改造,建设府东新区项目。三是统一开发建设。乡镇（街道）采取合作开发、统一建造、集中安置的方式,加快安置房建设,取得了较好进展。如：新安江、洋溪等街道通过大项目带动建设拆迁安置房,寿昌、大同、大洋等镇采用BT模式开发建设农村住房改造安置房,梅城、乾潭、三都等镇统一开发建造农民公寓,下涯镇借助市交投公司开发下涯新城。目前,梅城镇南峰85户安置房已完工将交房；乾潭镇安仁村96户安置房交付48户、结顶48户,罗村村16幢260户安置房9幢已完工、7幢在建；洋溪街道洋安792套、朱池428套、新华49套安置房完成工程量80％以上；大洋镇上源村345户安置房5幢公寓楼、87户联建房在建；三都镇洪庙畈安置点1000户,一期204套安置房在建；钦堂乡谢田113户安置房已完工；莲花镇齐平34户安置房已入住；其它安置点都已进入方案设计或土地征用、平整阶段。3.创新机制、强化监督,扎实推进农村住房改造。一是加强领导。建立由市主要领导、分管领导担任正副组长的农村住房改造推进城乡一体化建设工作领导小组,下设政策咨询、办证服务和稽查维稳三个组,明确市领导及成员单位联系乡镇（街道）农村住房改造工作。二是健全制度。建立农村住房改造联席会议制、推进例会制、专项考核制、进度通报制和信息报送制“五项制度”。定期召开领导小组成员会议、工作例会、推进会、现场会、督查汇报会,实行“一月一通报”,及时协调解决农村住房改造中出现的困难和问题。制定农村住房改造项目管理办法,规范项目立项、资金奖励申报程序,做到村、镇、市三级两次审核、公示,以民主促民生,确保农村住房改造政策兑现公正、公开、公平。三是落实责任。建立“市指导、镇主体、村实施、户自愿”的工作机制,明确乡镇（街道）为责任主体,村为项目实施管理单位。签订农村住房改造目标责任书,并列入市级相关部门和各乡镇（街道）年度目标管理综合考核。鼓励以乡镇（街道）为单位,借鉴外地经验,成立农房改造公司,实行规范化、专业化、市场化运作。二、取得成效1.集聚人口,拓展发展空间。全市中心村由原来的57个缩减到30个。据测算,通过农村住房改造,在保障安置用地的基础上,可节约土地2175亩；已新增城镇、中心村集聚人口1万多人。据统计：第一批立项的1910户农村住房改造项目中,已实施宅基地复垦1581户,复垦面积949.9亩,户均0.6亩；安置用地面积328.5亩,节地621.4亩,户均节地0.4亩。2.结构优化,促进经济发展。上半年,全市农业总产值15.5亿元、农民人均现金收入6263元,同比分别增长15.1％、15.3％,继续保持两位数增长的良好态势,增幅位居杭州市前列。在农村住房改造的同时,注重引导各村做好村级留用地的开发和房产的盘活,有效促进村级集体经济的发展壮大。今年,市政府还专门出台《关于发展经济薄弱村物业壮大集体经济的意见》,鼓励发展村级物业经济。针对山区人口外迁、土地撂荒的实际,不断完善市、镇、村三级土地流转信息平台建设,在行政村设流转服务站,加快土地承包经营权流转。2010年以来,全市新增土地流转面积35538亩,其中：耕地12750亩、林地22788亩。3.改善环境,提升生活品质。通过农村住房改造,安置点区位交通便利,垃圾处理、污水治理、医疗卫生、文化教育、体育娱乐等配套设施齐全,农民入住后,生产生活条件得到明显改善。同时,扎实开展“秀美山村”建设、中心村培育建设、农村土地综合整治、下山移民安置、农民饮水安全工程、“清洁乡村”长效管理、农村查违拆旧、农村面源污染治理和低碳节能技术推广等工作,有效改善农村居住环境、提高农民生活品质。三、存在问题1.推进力度有待加大。随着城乡区域统筹发展的推进,“秀美山村”建设、中心村培育、“三江两岸”整治等重点工作,牵扯到乡镇（街道）及市农办等部门相当的时间与精力,致使部分乡镇（街道）对农村住房改造工作重视不够、力度不大、进展不快,安置地的落实与安置房的建设明显滞后,一定程度上影响农村住房改造工作的推进。如：历时半年多的第二批农村住房改造项目申报立项工作进展缓慢。目前,乾潭、大洋、钦堂等3个乡镇137户农户上报了立项资料,还有13个镇街没有按规定要求及时上报。2.配套政策有待完善。农村住房改造工作面广量大,涉及千家万户,情况较为复杂,在推进过程中也遇到了一些新情况、新问题。如：农村宅基地的认定、跨乡镇（街道）安置政策的落实、农民公寓产权的确认等问题,都事关农民群众的切身利益,直接影响农民改造住房的积极性；到城镇、中心村集聚后的农民,按照杭州市“三置换”的政策规定,结合我市的实际情况,要落实到位还有一定困难。这些问题的解决,仍有待于深入研究,并制定相应的配套政策。3.后续管理有待加强。目前,全市虽有部分安置点安置房建设基本完成,并将交付使用。但安置房的分房和安置点的配套设施建设、社会公共服务等后续管理问题,还有待进一步落实、解决。在以住的下山移民安置点建设中,曾因分房不合理、配套不到位、服务跟不上等问题,带来一些新的不安定因素和不必要的矛盾。农民集聚后,一旦出现类似问题,必将阻碍农村住房改造工作的进一步推进,甚至严重影响农村住房改造成果的巩固与提升。四、对策建议1.进一步加快推进。一是加大力度。始终把农村住房改造摆在统筹城乡发展的优先位置,作为推进农业转型升级、改善农村民生的重要内容,优先组织实施、率先组织推动,以农村住房改造来支撑大项目建设,推动中心镇、中心村建设,推进新型城市化进程。二是加快进度。进一步做好农村住房改造建设项目规划编制、方案设计、土地预征等前期准备工作,确保农村住房改造建设项目早启动、早实施、早完成。加大农村住房改造的质量安全监督巡查力度,加强统筹协调和检查指导,强化工程施工质量安全管理。加强施工队伍管理和村镇建筑工匠培训,有计划地组织各方面技术力量深入农村。三是加强合作。按照“规模化、专业化、规范化、市场化”的要求,采取BT模式合作开发、多元化合作等方式,鼓励引导民营企业积极参与农村住房安置点的建设,努力解决乡镇（街道）在农村住房改造过程中的资金瓶颈与技术力量不足问题。2.进一步落实政策。一是完善政策。积极开展“三个置换”试点改革,深入研究并制定出台农村住宅置换城镇产权住房、土地承包经营权置换城镇社会保障、集体资产所有权置换股份合作社股权等政策意见,进一步健全城乡区域统筹发展政策体系,加大向城镇集聚力度,并在跨村安置转移、社保置换、农房产权等方面力争新的突破。逐步规范农村宅基地管理,严格按照“一户一宅”的要求,制定相关政策,积极开展农村“一户多宅”和“建新不拆旧”专项整治。二是宣传政策。加大宣传力度,镇村干部通过进村入户面对面宣讲农村住房改造政策,提高农民群众知晓率。三是把握政策。深刻领会、准确把握农村住房改造政策,按照“公正、公平、公开”的要求,加强指导、严格把关,做好农村住房改造项目立项与资金奖励申报工作。3.进一步强化管理。正确处理“三大关系”：一要处理好安置房建房与分房的关系。安置房竣工后,在制订分房方案时,一定要考虑周全,广泛听取农民群众意见,充分体现公平、公正、公开。二要处理好安置小区建设与管理的关系。为加大集聚力度,在农民集聚入住后免物业费,是一种政策导向。同时,要积极探索农民集聚后的安置小区物业管理,逐步增强农民入住后的物业管理意识,创新管理办法,实行市场化运作,避免今后公共设施平衡不了、集体经济承受不起时,物业管理成为一个遗留问题。三要处理好生活方式转变与生产方式转变的关系。要重视安置点建筑质量、环境质量和公建配套,提高公共服务水平,保障农民最基本的居住权。要加强对农民的教育培训,通过