新加坡城市规划体系与特点

黄继英，等：新加坡城市规划体系与特点摘要：针对建国初期市区中心交通过度拥挤、住房、就业等方面的问题及挑战，新加坡逐渐形成了一套系统、全面的规划体系。这一体系包括战略性规划、总体规划、协调各机构间土地利用、实施政府土地售卖计划和日常的发展项目管制与审批等。从多个角度分析新加坡城市规划的特点，如可持续交通策略、城市发展形态、住房、经济发展、绿化、保护文化遗产等。Abstract：Singaporehasgraduallyestablishedasys-tematicandcomprehensiveurbanplanningframeworksincetheearlyperiodafterthefoundingofthenation,soastoaddressissuesseeninitsurbancoreareas,suchasseveretrafficcongestion,housing,andemploy-ment.Theframeworkincludescomponentslikestrate-gicplanning,generalplanning,land-usecoordinationacrossagencies,governmentallandsalesprograms,androutinemanagement,reviewandapprovalofdevel-opmentprojects.Thispaperanalyzesthecharacteris-ticsofSingaporeurbanplanningfromvariousperspec-tives,suchassustainabletransportationstrategies,ur-bandevelopmentforms,housing,economy,landscap-ing,andculturalheritagepreservation,etc.关键词：城市规划；战略性规划；总体规划；市区重建；可持续交通策略；紧凑型城市；花园城市Keywords：urbanplanning;strategicplanning;generalplanning;urbanrenewal;sustainabletrans-portationstrategies;developmentwithhigh-density;gardencity中图分类号：U412.1+4文献标识码：A1新加坡的规划挑战在纵23km、横43km，仅700km2的面积内，聚集新加坡了将近500万的人口。在没有腹地同时缺乏天然资源的情况下，新加坡在规划上面临的最大挑战就是如何以有限的土地资源来满足多种类型用地的需求，如居住、商贸、产业、空港、海港、军事、绿地和蓄水池等。在20世纪60年代建国初期，有许多迫在眉睫的问题需要解决[1－2]：市区中心人口过度拥挤，贫民区问题严重(见图1)、住房及卫生设备难以满足人口的快速增长，高失业率，缺乏基础设施，交通拥挤等。因此，当时的政府方针与规划主要针对国家生存问题，着重于市区重建、基础设施建设、工业发展，以及大规模的公共住房计划。市区重建的过程包括征用土地、补偿和妥善安置受影响的居民和商户、重新规划与整合四分五裂的地块、完善基础设施及城市设计，并且按市场需求将地块推出以满足发展需求；规划建设主要的交通走廊以及结合土地与基本设施规划是发展基础设施的开端，道路、公交线路的铺设以及建立净水与废水处理厂、废物处理设备和发电厂等都是不可或缺的重要基础建设；为了提供就业，政府也积极发展工业，规划开发裕廊工业区；在解决住房问题方面，政府提倡居者有其屋的理念，发展市区外围的卫星镇，提供高质量、可负担的住房。面对这些刻不容缓的问题，重点在于实施规划和实际成效，但同时也注重塑造优质生活环收稿日期：2009－10－15作者简介：黄继英(1953—)，男，新加坡人，剑桥大学工程学士，高级署长，主要研究方向：城市规划、水源管理、港务。E-mail:[e-mail]城市交通第7卷第6期2009年11月■文章编号：1672-5328（2009）06-0045-05UrbanTransportofChina,Vol.7,No.6,November2009黄继英，黄琪芸（新加坡市区重建局咨询顾问署，新加坡069118）WongKaiYeng,HuangChyi-Yun(URAConsultingGroup,UrbanRedevelopmentAuthority,Singapore069118,Singapore)UrbanPlanningFrameworkandCharacteristicsinSingapore新加坡城市规划体系与特点城市交通第7卷第6期2009年11月境，并在建国初期同步开展花园城市建设。在应对和解决建国初期的种种问题时，新加坡也由此逐渐发展出一套系统、全面的规划体系，为新加坡的成功转型奠定了基础。2城市规划体系新加坡城市规划的主要驱动力包括：社会发展、经济增长和优质环境[2]。在社会发展方面，为居民提供多种类型的住房，实现居者有其屋，建设和谐社区及培养社区凝聚力；在经济增长方面，通过优惠措施积极招商引资、推动工业化及产业提升，确保新加坡的竞争力；在塑造优质环境方面，强调环保规划与实施，广泛绿化并建设花园城市，确保舒适、清洁的居住与工作环境，平衡自然保留区、绿地与建设区的发展。新加坡城市规划注重连续性，除了编制规划外，还有确切的实施计划，针对未知因素以及新的需求做出适当调整。市区重建局是新加坡的国家规划局，主管各个层面的规划工作，从长期战略性的规划(概念规划)、详细总体规划、协调相关机构间的土地需求与利用到实施政府土地售卖计划和日常的发展项目管制与审批等，见图2。概念规划与总体规划是规划体系的起点，引导各项发展和建设。概念规划勾勒出综合性、长期、策略性的结构图，考虑人口增长及各大类用地如居住、工业、商业、休闲娱乐、绿地、交通、基础设施和国防等方面的需求[3]。概念规划指导新加坡未来40~50年为维持经济和人口增长应采取的土地利用策略，同时确保优质的生活环境。总体规划是以概念规划长远战略方针为基础制订的中期发展蓝图，详细、清楚地指导未来10~15年的发展，并具有法定约束力。总体规划反映了每个地块的用途、容积率等重要规划指标，保证投资开发明确、透明。概念规划和总体规划都必须定期修编，分别为每10年和每5年一次，以有效应对不断变化的机遇和挑战。在制定概念规划和总体规划的过程中，市区重建局与其他涉及社会、经济和环境建设的相关机构携手合作，如建屋发展局、国家公园局、公用事业局、陆路交通管理局、贸工部等。这种综合性的规划方式客观谨慎地审视主要政策和决策，确保在战略层面平衡各个发展目标。同时，各单位必须充分商讨各项与用地规划相关事宜并达成一致，避免日后在实施中面临冲突与矛盾。3城市规划特点1)可持续交通策略。总体规划初期优先确定主要高速公路、干路和轨道交通网络，预留其所需用地以减少实施时可能面临的用地矛盾。另外，为支撑商业和住宅密集地区，在进行详细交通规划时选择在该地段建立主要交通车站及设施，以有效连接这些重要枢纽，保证换乘的便捷性[4]。用地规划方面也同步配合，在公交枢纽周围规划较高密度发展，以推图1新加坡早期街景Fig.1StreetscenesinearlyperiodafterthefoundingofSingapore战略性规划总体规划土地售卖计划发展项目管制与审批制订长期土地利用策略根据概念规划的宏观架构和策略对各个地块进行更详细的规划实施规划意向图2新加坡城市规划体系Fig.2Singaporeurbanplanningsystem46黄继英，等：新加坡城市规划体系与特点进公交导向型的发展。另一方面，新加坡通过提供便捷、票价低廉的公交服务和不断扩大公交网络，大力鼓励市民使用公共交通工具[4]。在交通管理方面，通过拥车证制度控制车辆增长、实施电子公路收费系统管理道路使用。这些多管齐下的措施有效地降低了道路系统的负荷，保持道路交通通畅，将道路用地控制在12%以内，确保国家持续发展。新加坡的目标是2020年前，高峰时段公交出行比例从目前的59%提高至70%。2)紧凑型城市。一个城市的可持续性与其形态有密切的关系，鉴于国土面积有限、人口持续增长，新加坡从可持续土地利用角度，采取集约紧凑型的城市建设模式。除了公交导向式的建设，也优先发展已开发地段，使每个开发地段的建设达到规划可容许的最高密度，尽量节约土地，保存未开发地段。采取高密度、紧凑型的城市形态也可以减少出行时间和距离，更有效地利用已建成的交通系统、公共与基础设施，有效利用有限的土地资源。3)多管齐下的商业发展。在商业发展规划方面，新加坡采取多管齐下的方式，除了加强中央商业区的发展之外(如目前重点发展的滨海湾新市区计划)，也规划了多个区域商业中心和周边商业中心，见图3。在全岛各地提供活动中心，不但能避免城市中心过度拥挤，也在全岛范围内提供就业机会和服务设施，减少对交通系统的需求，节能减排，并提高土地利用效率。4)新镇与政府组屋。新加坡约80%的人居住在全岛23个新镇内的政府组屋。这些新镇经过全面性的规划，为居民创造自给自足的居住环境。新镇内除了高质量、可负担的住房，还就近提供相应的配套设施，如学校、公园、诊所、民众俱乐部、图书馆、体育设施、商场等，见图4。新镇周边也规划低污染的工业区，为居民提供就业机会。由于日常所需的基本设施都近在咫尺并有便利的交通系统相互衔接，可以减少居民出行的需求。另外，新镇设计也考虑了街道景观、步行系统连通性等，以创造高品质的生活环境。5)支持经济发展。由于新加坡缺乏天然资源，因此只能通过发展二、三产业创造经济增长和就业机会。中央商业裕廊湖区兀兰淡滨尼碧山中央商业中心波那维斯达实龙岗巴耶利巴马林百列中央商业区区域商业中心周边商业中心图3新加坡商业中心分布Fig.3DistributionofcommercialcentersinSingapore图4新加坡新镇内设施Fig.4FacilitiesinnewtowninSingapore47城市交通第7卷第6期2009年11月区的振兴(如规划发展的滨海湾计划)有助于建设一个现代金融商贸中心，吸引国际企业和人才入住[5]。工业方面，在这40年间，工业模式从早期发展的劳动密集型制造业逐渐向技术密集、资本密集和知识密集方向转型，开辟了尖端科技工业。规划也同步配合，制定裕廊石化岛、新型的商务园(如科学园、国际商务园、樟宜商务园，纬一生物科技园、洁净工业园、实里达航空工业园等)，并结合多所大学形成科技带。概念规划也预留土地为未来主要工业的增长服务，如石化、科研、生物药剂、航空业等用地，确保在长期发展中能满足经济发展需求。另外，工业用地也经过周密考虑，将无污染性的轻工业设置于住宅区周边，鼓励混合用地，提高就近就业机会，从而减少通勤需求。6)花园城市。新加坡于1967年开展了花园城市运动，在道路两侧、未开发土地和新开发地段上积极植树，同时也建设大型公园与休闲设施。到20世纪80年代进一步在道路与公园的种植上引入花卉，同时开辟更有特色的主题公园和自然保护区。为适应岛国的特殊条件，新加坡也发展“公园联道系统”，利用狭小地段如河道、道路旁进行绿化并铺设步行道和自行车道，形成绿色网络串联全岛的公园，从而提高公园和绿色空间的可达性和可利用性。“公园联道系统”中最引人注目的项目是建设一个150km长的环岛联道，让户外及骑车爱好者在不间断情况下游览全岛。随着新加坡城市化的推进，“花园城市(GardenCity)”(见图5)的构想将更上一层楼，在概念规划中预留更多绿地并增加休闲活动场所，进一步提升公园与河畔的连通性和可达性并保留自然生态与栖息地[5]。另外，在城市建成区鼓励垂直绿化、空中花园等绿化措施。7)保护文化遗产。除了城市硬件设施建设，新加坡在土地规划中也致力于平衡文化遗产保护与发展的需求，适当保留特色建筑和成立历史保护区[5]。20世纪