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-1-切实保护耕地是贯彻落实科学发展观必然要求一、耕地保护的客观必要性我国仅占世界不足10%的耕地，养育了占世界22%的人口，并基本解决了全国人民的温饱问题。但是，我国粮食供应不容乐观，每年粮食缺口相当大。据测算，现在粮食年需求量为5200亿公斤，而近年来粮食总量一直徘徊在4500亿公斤的水平上，而我国人口每年还要以1300万至1400万人的速度递增。据预测，到2010年我国人口将达14亿，2030年将达到16亿。按照人均占有粮食水平稳定在400公斤，能够基本满足消费的要求。到2010年，我国粮食需求量达5.5亿吨，2030年将达6.4亿吨。不仅如此，由于生活水平的提高，人们的膳食结构正在改变，畜产品的需求量迅速增长，饲养业的需求使粮食供应承受更加沉重的压力，粮食问题将面临严峻的挑战。当今世界，“以耕地换钱，再以钱换粮”的社会经济发展模式不适合中国国情，我国是人口众多的国家，粮食只能立足于自力更生。有人曾主张可以通过进口粮食来解决，这是极不现实的，也很不可靠。其原因是，从世界范围看，饥饿仍然在威胁着人类，世界粮食市场不容乐观，全球粮食贸易生产能力难以提高，而港口、运输等条件的制约，巨大的外汇支出，也说明用进口粮食来满足13亿人口的粮食需求是靠不住的，靠国际市场来解决中国-2-人吃饭的问题在政治上、经济上和技术上都不可取。只有保护好我国农业生产基础条件的耕地，坚守18亿亩耕地红线，才能使生产的农产品达到自给。1、怒江州现有耕地和基本农田现状（1）、现有耕地情况根据怒江州2007年度土地利用现状变更调查结果反映，全州土地面积21896893.3亩，年未实有耕地面积998054.1亩，耕地占全州土地总面积的4.56%，其中：水田131363.7亩，旱地850472.2亩，菜地859.3亩，望天田279.6亩，水浇地15061.3亩。（2）、基本农田情况根据《条例》及国家、省有关基本农田划定的有关规定和要求，我州基本农田面积为720000.00亩，占全州耕地总面积的72.14%。按县划分怒江州基本农田保护区面积如下表：单位：亩项目单位基本农田保护区总面积2007年未耕地面积保护率%全州合计720000.00998054.172.14泸水县248251.9274112.890.57福贡县115648.0172596.167.00贡山县45301.14556299.43兰坪县310799.0505783.261.45-3-二、耕地保护是实现社会经济可持续发展战略的关键实现社会经济可持续发展战略，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济和社会的长期稳定，持续发展。人口、资源和环境问题中最迫切需要解决的是人地矛盾。在今后一个较长的时期内，我们将面临着土地资源的困境与危机，土地资源能否可持续利用，决定着经济和社会能否可持续发展。在当今生产力水平下，没有了土地就没有了农业，也就失去了国民经济的基础。由于我国人口多，人均耕地少，加之后备资源有限，土地问题，尤其是耕地问题，始终是制约我国农业乃至整个国民经济发展的重要因素。同时，工业化、城市化过程中，大量农用地向建设用地转化，耕地不断减少，而一些不太适宜耕种的土地被开垦种植，造成水土流失和环境破坏。耕地保护失控，影响了粮食的安全，以及以农副产品为原材料的加工业的发展；影响了农村剩余劳动力的迁移、社会的稳定，使社会经济持续发展面临着严峻挑战。为了维持土地资源与人口之间的平衡，使有限的耕地资源兼顾各项用地需求，实现经济社会的长期、稳定持续发展，必须通过“开源节流”等各项措施，加强耕地保护，这是实现经济和社会可持续发展战略的基石，也是关键。三、耕地保护制度(一)土地用途管制制度-4-1、土地用途管制的慨念土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区，确定土地使用限制条件，土地所有者、使用者严格按照国家确定的用途使用土地的制度，其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。这是世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的一种土地利用管理制度，并在合理利用土地资源和保护耕地等方面取得了良好的效益。实行土地用途管制的目的是通过土地利用规划合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展。2、土地用途管制的主要内容国家实行土地用途管制依据土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、农用水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物的土地，包括城市住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。县级和乡(镇)土地利用总体规划可根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡(镇)土地利用总体规划根据土地使用条件确定每一块土地的用途，分类确定土地用途是实行土地用途管制的基础。-5-（1）、农用地管制（2）、建设用地区管制(3)、未利用土地管制3、土地用途管制对耕地保护的作用实行土地用途管制，是土地管理方式的重大改革，是国家为了保护土地资源和耕地而确立的土地利用的改革机制。以往的分级限额审批对农用地向建设用地流转缺乏严格的法律限制，造成农地大量减少，土地利用中存在着粗放、随意、盲目、浪费的行为，加剧了人地矛盾。对土地实行用途管制制度，首先，对农地向非农地的转移作出了限制，有助于耕地资源的保护，为耕地总量动态平衡目标的实现奠定了基础；其次，用途管制制度有助于存量土地的盘活，充分发挥土地资产效益，当建设用地供给不能满足需求时，迫使建设项目在现有的存量建设用地中进行挖潜和调整，促进土地集约利用，从而遏制随便用地、粗放用地的行为，保证耕地总量动态平衡目标的实现。（二）、占用耕地的审批补偿制度1、占用耕地的审批制度（1）集体土地征收征收土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的行为。-6-征收土地是一种国家行为，具有强制性。在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内统一规划、统一开发成建设用地需要征收土地的，可以由县人民政府统一征收。在土地利用总体规划确定的城市建设用地区外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目确需单独选址的，可以单独为其办理征收土地。征收土地必须依法对被征地单位进行补偿，对造成的剩余劳动力必须组织安置。①征收土地的审批权限征收土地的审批权限为分国务院和省级人民政府两个层次：国务院批准：基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的。省级人民政府批准并报国务院备案：基本农田以外的耕地35公顷以内的、其他土地70顷以内的。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，经国务院批准农用地转用的，同时办理征收审批手续，不再另行办理征收审批；经省人民政府在征收批准权限内批准农用地转用的，同时办理征收审批手续，不再另行办理征收审批。【2】征收土地的程序：县国土资源管理部门根据上级下达的用地计划、乡级以上人民政府申报，确定征收地块——县国土资源管理部门对被拟征收土地的村组实地调查人口、土地情况——县国土资源管理部门在被拟征地村组进行征地预公告，告知拟-7-征地用途、位置、补偿标准、安置途径等——县国土资源管理部门以对拟征收土地调查结果与被征地村组、农户和地上附属物产权人共同确认，由被征地所在乡（镇）、村、组、有关人员签字见证调查结果，作为实施征地补偿的依据——在征收土地依法报批前，县国土资源管理部门应书面告知被征收土地农村集体经济组织和农户，对拟征收土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，县国土资源管理部门组织听证——由国土资源管理部门报省级以上人民政府批准——县人民政府在被征地村组予以公告，被征收土地所有权人和使用权人在公告期限内持土地权属证书到国土资源管理部门办理征地补偿登记。（2）农用地转用农用地是指直接用于农业生产的土地。农用地可分为：耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。其中农业用地包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎及晒谷场等用地。农用地转用又称农用地转为建设用地，是指将土地利用现状调查确定的农用地按照土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又可分为国有农用地转用和集体所有农用地转用两种类型。①农用地转用的审批权限农用地转用必须依法办理审批手续。农用地转用的审批权限-8-分为国务院和省级人民政府两个层次。国务院的审批权限：A、省人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；国家批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的。B、城市土地利用总体规划由国务院批准，为实施该规划将农用地转为建设用地的。省级人民政府的审批权限：除国务院审批权限以外的建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省人民政府批准。农用地转用程序：县国土资源管理部门根据政府下达的用地计划、乡级以上人民政府申请，确定转用地块——县国土资源管理部门组织具有测绘资质单位对拟转用地块勘测定界——在转用土地依法报批前，县国土资源管理部门应书面告知被转用土地集体经济组织和农户拟转用土地的地类、位置、面积、质量等——由国土资源管理部门报省级以上人民政府批准——县国土资源管理部门实施供地。（3）农村宅基地农村宅基地是指在村庄范围内农村村民住房、辅助用房、院落以及村民日常生活、风俗习惯活动等所涉及的用地。辅助用房主要指杂物间、厕所、畜舍等。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。宅基地涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。-9-农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。①农村村民建住宅需要使用宅基地的，向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）国土资源所审核后，逐级上报县人民政府审批。宅基地申请报批程序：符合条件的村民提出用地申请——村民小组、村委会讨论通过——国土资源所派员现场选址勘查——申请人提交相关申报材料——张榜公布——国土资源所、村镇建设部门审核——乡（镇）人民政府审核——上报县人民政府批准——审批结果张榜公布——下发建设用地批准书——国土资源所会同有关部门、人员放线定界——复核验收、发放土地证。宅基地审批应符合乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）域建设规划。不符合申请条件的不得批准宅基地。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。村民建房涉及占用农用地的，应当由县国土资源管理部门拟订农用地转用方案，依法报有批准权的人民政府办理农用地审批手续；对符合规划和年度计划确需占用耕地的，按照“占一补一”的原则，由所在村民委员会组织开发、整理、复垦补充数量和质-10-量相当的耕地。经依法批准后由县按户逐宗批准供应宅基地。②宅基地申请农村宅基地面积标准和宅基地申请条件按各地制定的宅基地管理的有关规定执行。以下为某地的宅基地管理的有关规定，供参考。宅基地申请条件：A、申请人是本集体经济组织成员，且在本集体经济组织内从事生产经营活动，并承担本集体经济组织成员同等义务。B、满足下列条件之一：a.多子女家庭，有子女已达婚龄，确需分居立户（分户后父母身边须有一个子女）；b.因国家建设原宅基地被征收的；c.因自然灾害或者实施村镇规划、土地整理需要搬迁的；d.原房屋破旧，宅基地面积偏小，需要新翻建、扩建的；e.迁入农业人口落户成为本集体经济组织成员，经集体经济组织分配承包田，同时承担村民义务，且在原籍没有宅基地的；f.因外出找工、上学、被劳动教养、服刑等特殊原因将原农业户口迁出，现户口迁回后继续从事农业劳动，承担村民义务，且无住房的农业人口。g.原本村现役军人配偶，且配偶及子女户口已落在本村组、无住房的。-11-有下列情形的，不得申请宅基地：①申请住宅用地不