北京卫星城发展的现状、问题和对策建议

北京卫星城发展的现状、问题和对策建议孔祥智陈炎辛毅顾洪明[内容简介]北京的卫星城已经具备了一定的规模，分担主城区功能的作用逐步提高，产业支撑力、辐射力和带动力有所增强，但也存在着一些问题。本文就此提出对策：构建设参与区域中心城市大循环的“主题产业城区”；培植卫星城的支柱产业体系，加快卫星城工业化进程和基础设施建设；适应逆城市化趋势，适当分散部分中心城区职能；创新卫星城组织模式和体制；把卫星城作为京郊城市化的龙头，通过制度创新促进其发展。[作者简介]孔祥智，男，1963年生，山东郯城人。中国人民大学农业与农村学院教授，博士生导师。联系地址：北京市中关村大街59号，100872。电话：62511062。陈炎，男，1973年生，中国人民大学农业与农村发展学院博士生，江苏徐州人。辛毅，1971年，新疆伊犁人，中国人民大学农业与农村发展学院讲师。顾洪明：男，1981年生，河南濮阳人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生。[关键词]北京；卫星城；城市化；集聚经济卫星城是北京城市化的重要组成部分，是带动郊区经济社会发展的“龙头”。本文在大量调研的基础上，对北京卫星城在发展过程中出现的问题进行归纳，提出进一步发展的对策建议。一、北京卫星城发展的现状早在1957年，北京市就提出了发展卫星城的思路。在当年制定的《北京市城市建设总体规划初步方案(草案)》中提出，城市总体布局采取“子母城”的形式，在发展市区的同时，规划了昌平、顺义、门头沟、通县等40多个卫星镇。1958年，北京市将城市布局的原则修改为“分散集团式”。1982年，《北京城市总体规划》提出重点建设燕化、通县、黄村、昌平4个卫星城，并于1984年出台了《北京市加快卫星城建设的几项暂行规定》。1993年，经国务院批复的《北京城市总体规划(1991—2010)》中，明确了建设14个卫星城的格局，并一直延续至今。经过20年的建设，北京卫星城有了较大的发展。亦庄、黄村和通州镇因其优越的地理位置（位于公路二环与京津塘、京开、京榆等对外公路干线相交处），已经被确定为全市重点发展的卫星城。其中，亦庄作为北京经济技术开发区，得到快速的发展和建设。良乡、昌平、顺义等卫星城依据良好的基础上，也有了较快的发展。怀柔、平谷、密云、延庆等卫星城结合自身特点，建成了生产和生活配套、相对独立、各有特色的新城。近年来，北京市和各相关区县加快了市区与卫星城间高速公路和轨道交通的建设，卫星城的基础设施在不断改善，人口规模和用地规模在不断扩大，对周边地域的吸引作用和吸纳城市中心扩散人口的作用也在不断地得到加强。另外，土地价位的提高和市区工业企业的优化调整，使这些卫星城的房地产业和工业也得到迅速发展。主要表现出以下几个特点：（一）规划建设进展有所加快到2000年底，除了房山（含燕山石化地区）卫星城，其他13个卫星城都按照区县域总体规划，已完成了规划的编制和修订，通州、怀柔、良乡、长辛店、沙河、延庆、密云等7个卫星城的规划已经市政府批准实施。14个卫星城的给排水、治污、邮电、通讯等基础设施已建成或正在建设。14个卫星城1990年的建设用地规模为156平方公里，常住人口108万人。至2002年底，建设用地规模超过200平方公里，常住人口160多万人，其中，非农业人口占80%以上。（二）分担主城区功能的作用逐步提高如亦庄卫星城发展成为国家级经济技术开发区，是北京市重要的高科技产业基地。通州、黄村卫星城分别处于京东京南平原地带，具有十分优越的地理位置。京通快速路、京开高速路、地铁八通线已建成运营，黄村北区5.75平方公里的新区正在抓紧建设，这两个卫星城的吸引力进一步得到增强。顺义依托首都国际机场，具有传统的工业基础，又有天竺空港开发区。昌平是科教新基地，既有不少大学新区，又有属于中关村科技园区的昌平园区。良乡是传统名镇，也是房山区新的区政府所在地，京石(北京至石家庄)高速公路穿城而过，近几年吸引力不断增强。怀柔地域面积大，人口密度小，生态环境良好，现在正逐渐成为北京市的会议中心之一和良好的旅游休闲地，撤县设区也给卫星城发展带来了机遇。门城卫星城是门头沟区政府所在地，因其较好的自然生态环境，也已经成为区内人口的聚居中心，对区外的吸引力也在逐渐增大。平谷、密云、延庆作为区域政治、经济、文化中心，也都正在形成各具特色的卫星城。（三）产业支撑力日趋明显北京经济技术开发区所在地的亦庄卫星城前景良好，与中关村科技园区一起已经形成高新技术企业孵化和成果转化基地。房山（含燕山石化地区）、长辛店、沙河都因老的或新的产业的集聚，已经或正在形成以工业为主的产业基地。大部分卫星城到已实现了产业结构的调整，形成了“二、三、一”的产业格局；通州、昌平、黄村、密云等还形成了“三、二、一”的产业格局，第三产业增加值占到GDP的比例超过50%。卫星城作为城乡之间进行联系和交流的中间环节，不仅为大城市提供从农村聚集而来的原材料、农副产品、各种劳务，而且还为大城市向农村转移产品、资金、技术、人才开辟广阔的市场。（四）辐射力和带动力大大增强京郊的卫星城不仅是各自区域内的政治、经济、文教、卫生的中心，而且对周边地区的经济和社会事业发展的辐射带动作用也不断增强。比如，位于亦庄卫星城的北京经济技术开发区，高新技术产业的飞速发展带动了周围亦庄、鹿圈、马驹桥等乡镇的经济增长，同时还解决了一部分农业剩余劳动力的就业，促进了整个地区基础设施和社会服务水平的提高和环境的改善。怀柔卫星城和周边6个小城镇的放射性公路到1999年底已全部建成，大大加强了卫星城和周边地区的联系。怀柔、平谷在撤县设区后，城镇化的步伐可能会更快，辐射力和带动力也在加大。（五）社会事业水平逐步提高各区县都认识到，卫星城和主城区的主要差别主要在于文、教、卫、体水平的差别，提高这些方面的水平是增强卫星城居住吸引力的主要途径。为此，卫星城纷纷与名中学、名医院等联合办学、办院，较迅速、经济地提升了卫星城的文化品位。例如，黄村兴涛社区与北京四中联合办学，迅速加大了社区的入住吸引力。从1990年以来，北京郊区卫星城发展的速度明显加快，其原因有以下4个方面：（一）“两个转移”的指导思想使郊区城市化和卫星城发展遇到了历史性的机遇为提高城市素质和增强首都功能，1993年国务院批复的《北京城市总体规划》中提出了“城市建设重点要逐步从市区向远郊区转移，市区建设要从外延扩张向调整改造转移”的总体思路，郊区卫星城正是在这一思路指导下得以加快发展的。（二）产业结构的重新布局和调整，使卫星城和小城镇增强了产业支撑北京市先后出台了市区工业“退二（退出第二产业）进三（进入第三产业）”，“退三（退出三环路）进四（进入四环路沿线）”，加快区县工业开发区建设、小城镇试点建设等一系列政策，北京市进一步提出了推进农村城市化、工业化，加快实现北京郊区农业、农村现代化的目标。正是这些政策和目标为郊区产业发展创造了一个较好的环境。（三）土地资源市场化配置和投资主体多元化，使土地和资金要素更易获得国家实行土地有偿出让和有偿使用制度，改变了城市发展过去单纯依赖国家投资、国家征地的单一模式。对外开放和招商引资的力度加大，城市建设投资主体多元化，为城市建设特别是卫星城的基础设施建设提供了大量资金。（四）农村经济的快速发展，为郊区城市化提供了必要的物质条件1990～2002年10年间，郊区增加值从117.25亿元增加到720.46亿元；财政收入从22.8亿元增加到140.50亿元；乡镇企业总收入从202.47亿元增加到1407.86亿元。郊区第一、第二、第三产业产值的比例1990年为35.2：46.7：18.1，到了2002年，这一比例已调整为13.6：40.7：45.7，形成了“三、二、一”的产业结构；农村劳动力就业结构也从1990年第一产业就业占44.8％，第二、第三产业合计占55.2％，变化为第一产业占27.7％，第二、第三产业合计占72.3％。二、当前北京卫星城发展存在的主要问题及成因分析20世纪90年代以来，北京的卫星城有了长足的发展，但总体上来说，还处在起步阶段，而且发展很不平衡。北京正在进行城市规划修编，提出了“两轴、两带、多中心”的城市新规划，为卫星城的加速发展带来了新的机遇。现在正是总结卫星城发展存在的问题，正视并着力解决问题的时机。我们认为，北京市卫星城的发展主要存在七个问题。（一）不能有效吸引市区人口北京是一个特大城市，2000年全市常住1356.9万人，其中四个城区有211.5万人，近郊区638.9万人，远郊区县506.6万人，平均每个卫星城的人口规模一般只有10多万人。北京市5个重点发展的卫星城（良乡、通州、顺义、昌平、黄村），人口总量及在全区人口中的比重都有不同程度的上升，但是，从5个卫星城人口构成的比例来看，卫星城有效分担市区功能，吸引市区人口的功能远未达到预期目的。虽然迁入5个卫星城的人口在不断增加，但是迁入的人口主要来自卫星城所在区县和外省市，这一比例高达90%，而来自本市其他区县的人口则在10%左右甚至更低，其中来自城近郊区的人口则在10%以下。卫星城与中心市区(城区加上近郊区)的人口规模差距过分悬殊，致使大多数卫星城经济实力有限，功能不尽完善，与中心市区相比缺乏吸引力。从城镇体系等级看，中心市区与卫星城之间的规模相差过分悬殊，不仅导致卫星城对所在区域的经济辐射和吸引作用薄弱，而且难以发挥应有的作用。（二）发展方向不够明确从总体上看，目前卫星城的发展还处于较弱的状况，与小城镇建设相比，甚至不如某些发展较快的小城镇。主要原因是卫星城的发展规划雷同，甚至大部分卫星城的规划、建设只有大框架，没有具体的政策以及卫星城和城区之间、卫星城之间的有力的协调，有些卫星城的边界和范围至今尚未划定，有些规划严重超前，不具有操作性。卫星城经济发展没有明确的方向，没有发挥各自的特色和优势，有些卫星城产业结构雷同，存在低水平重复建设现象；城镇建设也缺乏特色，按照大城市的模样进行着小城市克隆大城市，纷纷建设雷同的马路、高层建筑及中心广场等等，忽视了珍贵的城镇自然、历史文化的特色，城镇丰富的历史文化内涵没有得到发掘，缺乏对城市居民的吸引力。（三）发展不平衡发展不平衡与卫星城的建设时间长短有很大关系，比如，通州、昌平、黄村等卫星城是1982年就确定的卫星城，而良乡和顺义则晚了11年，是1993年确定的卫星城。由于通州、昌平、黄村卫星城的建设起步较早，城市基础设施和公共服务设施较为完善，在城市规划、投资环境、城市管理水平、卫星城的承载能力等方面都有一定优势，因此这三个卫星城的发展要快于良乡和顺义。在14个卫星城中，相当一部分卫星城非农业人口比重仍然较低。而非农业人口比重是反映一个地区城市化水平的重要指标，非农业人口比重高，表明这一地区城市化水平高。有的卫星城，如长辛店，无论在发展速度还是在发展存量上都与一般的中心镇没有明显差别，甚至还不如发展较好的中心镇。（四）基础设施相对滞后一是缺乏与市区及周围地区联系的大运量快速方便的公共交通系统，大量居住在卫星城的居民每天要花费数小时的时间在路上，这是对人力资源的极大浪费；二是文教、医疗等社会服务设施的水平和方便程度与市区存在不小的差距，令不少迁往卫星城的居民出现了回迁市区的现象；三是供水设施和污水处理设施建设滞后，影响了城镇的环境质量。大部分为形成的道路、水、电、气、热、信息网络建设和绿化美化滞后于经济发展，造成卫星城对外吸引力和竞争力不强。（五）卫星城管理的体制尚未理顺调查发现，现有的城市管理体制中，没有哪个部门认为自己有建设和管理卫星城建设的职责。农委认为，卫星城是“城”，农村建设只能管小城镇，管不了卫星城；建委认为，卫星城在郊区，城市建设只管中心城区1040平方公里。在区、县管理体制上，14个卫星城各有其主，似乎可以由所在区、县政府可以自行管理，但区县自行建设管理就会出现各自为战，难以实现围绕主城区、分担主城区部分功能的作用，既然它们是北京的卫星城，就意味着它们必须纳入北京的整体城镇体系，需要接受更高层次的协调和管理。北京市政府对卫星城的管理实际上处于“真空”状态。另外，有的卫星城同时跨几个管辖区；区域内有中