北京市“十一五”时期公共财政发展规划时期公共财政发展规划

北京市北京市北京市北京市““““十一五十一五十一五十一五””””时期公共财政发展规划时期公共财政发展规划时期公共财政发展规划时期公共财政发展规划“十一五”时期，是我国全面建设小康社会的重要时期，也是首都北京坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，建设创新型城市，全面实现“新北京、新奥运”战略构想的关键时期。高标准、高质量地编制一个具有前瞻性、针对性和导向性的五年规划，对于促进首都经济社会又快又好地发展具有非常重大的意义。按照中央对北京工作的一系列重要指示精神以及《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划（2006-2010年）》的精神，特制定《北京市“十一五”时期公共财政发展规划》。本规划旨在以科学发展观为统领，认真总结北京市财政“十五”计划的执行情况，结合“十一五”时期首都经济社会发展以及财政改革发展所面临的新形势、新任务，按照努力构建社会主义和谐社会首善之区的新要求和我国财政改革发展的新部署，提出“十一五”时期北京市进一步健全公共财政体系、全面开拓财政工作新局面的总体思路和工作目标。一、“十五”时期财政工作回顾“十五”时期，北京市各级财政部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻科学发展观，以构建与社会主义市场经济要求相适应的公共财政体系为主线，按照首都经济和社会发展的总体要求，进一步完善分税制财政管理体制，改革预算管理制度，优化支出结构，全面完成了“十五”时期确定的各项改革和工作任务。（一）公共财政体系建设取得突破性进展“十五”以来，全市财政工作按照建立公共财政体系的要求和市委、市政府的决策，统筹兼顾，协调发展，突出满足社会公共需要，体现公平、协调发展观念，更加关注城乡协调发展，注重维护困难群体的利益，有效缓解社会突出矛盾，财政公共性支出不断提高，正在实现从建设型财政向公共财政的转变，初步构建起公共财政的基本框架。财政职能的调整，有力地支持了政府职能的转变，促进了城乡居民共享改革成果。（二）财政实力继续增强“十五”时期，我市国民经济始终保持持续快速增长的良好态势，在经济发展和市与区县财政体制改革等的带动下，财政收入保持了较快的增长速度，营业税、企业所得税、个人所得税、增值税等各主体税种及非税收入均呈现出较快的增长趋势。2005年达到919.2亿元，比上年增长23.5%，“十五”时期，地方财政收入累计完成3244.4亿元，年均增长25.3%，超额完成了“十五”规划确定的年均递增10%的目标（参见表2），是“九五”时期的2.7倍。随着财政收入的增长，财政支出规模也逐年扩大，2005年地方财政支出预计达到1012.4亿元（若含中央追加为1050.9亿元），比上年增长17.5%。“十五”时期财政支出预计完成3871.5亿元，是“九五”时期的2.6倍，年均增长18.4%。（参见表1）。（三）财政支出结构进一步优化“十五”时期，在市委、市政府的正确领导下，按照落实科学发展观、转变政府职能、建立公共财政的要求，财政部门积极发挥财政职能作用，坚持有进有退，以保障社会公共需求为重点，不断调整财政支出结构，在维护政权机关正常运转的基础上，依法保证农业、教育、科技、文化、卫生等公共事业发展的需要，不断加大支持基础设施建设、环境保护和社会保障的力度，促进就业机制的完善，建立财政应急反应机制。特别是将解决“三农”问题、解决困难群体的基本生活需要作为各项工作的重中之重，在资金安排上重点向农村倾斜、向困难群体倾斜，财政支出结构得到了进一步优化。财政支出用于“三农”、社会保障、教育、科学、文化、环境保护、基础设施、政权建设等公共支出的比重逐年上升，由2001年的74%提高到2005年的87%，有力地推进了各项改革，促进了首都全面、协调发展。（四）财政改革稳步推进在全国率先实行了彻底的市与区县分税制财政体制改革，建立和规范转移支付制度，财政收入增量向郊区县倾斜，支持南城、郊区和山区发展，促进了区域经济社会的协调发展。2005年又在核定区县基本需求的基础上，综合运用调整存量、让渡增量、转移支付、规范管理等方式，进一步完善市与区县分税制财政管理体制。各项预算管理改革不断深入，取得明显进展。全面推行部门预算，严格预算编制、执行与监督，建立各类专项经费项目库，逐步推行支出绩效评价，资金使用效益显著提高；积极稳妥地实施非税收入收缴管理制度改革，推行工资统发、车辆维修和保险资金直接支付，全面推进了国库集中支付改革；积极扩大政府采购规模和范围，规范采购程序，创新采购方式，努力发挥政府采购的政策功能，政府采购效益不断提高。（五）管理水平有所提升树立依法理财和服务观念，加强财政制度和信息化建设，建成了公务员工资、公务用车、政府采购、修缮项目等11个方面的“财政专网”，统筹管理预算管理基础数据，进一步夯实了财政基础工作。规范财政行政执法行为，不断创新监管方式，提高工作透明度。加快人才培养和干部队伍建设，进一步提高了财政管理和服务水平。二、“十一五”时期财政运行面临的形势“十一五”时期，是首都全面贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会首善之区的关键时期。随着我国加入世界贸易组织过渡期的结束，随着举办一届有特色、高水平奥运会工作的展开，随着《北京城市总体规划（2004─2020年）》的实施，促进首都经济社会又快又好地发展的各种有利因素在不断增加、机遇在逐渐增多、优势在日益增强，北京实现“新三步走”战略目标、建设现代化国际城市将具备更好的环境和条件。同时也要清醒地看到发展中存在的突出矛盾及面临的严峻挑战，特别是促进首都经济社会协调发展、城乡统筹发展和区域均衡发展等各种任务仍然非常艰巨，人口、环境、资源等各种压力仍在不断加剧，财政工作所面临的形势将更加复杂、挑战将更加严峻。（一）“十一五”时期财政工作面临的机遇1、坚实的经济基础当前，全球产业结构调整步伐加快，各种生产要素在更大范围内加速流动，经济回旋余地广阔，世界经济仍然保持良好发展趋势。国内经济也逐渐形成内生增长机制，继续保持平稳较快发展态势。这些都为北京国民经济的持续快速发展提供了良好的外部空间。从北京情况看，经济结构不断优化，居民消费升级趋势继续保持，“十五”期间，地区生产总值年均增长速度为11.9%，2005年已达到6814亿元，人均GDP已超过5000美元，并仍然表现出强劲的增长趋势，正处在一个新的发展阶段。首都经济发展的显著成效，为财政实力的继续增强奠定了坚实的基础。2、清晰的发展蓝图2005年国务院对《北京城市总体规划（2004-2020年）》进行了批复，规划提出了“两轴-两带-多中心”的空间发展布局，并将“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”确定为北京的性质和发展目标。《北京城市总体规划》为首都的发展勾画了清晰的发展蓝图，确定了新的区县功能定位，是制定“十一五”时期北京财政规划的指南。3、难得的发展机遇举办2008年奥运会，将会极大地提升北京的城市形象和知名度，有助于促进全方位、多层次、宽领域的对内对外开放，加快北京城市现代化建设步伐，提升管理和服务水平，推动首都经济和各项社会事业实现跨越式发展。4、独特的发展优势首都的特殊地位，决定了北京经济和社会事业发展具有其独特的优势。从经济发展上看，我市金融保险业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业等行业发展趋势良好，使北京的第三产业，特别是现代服务业具有多领域的发展空间，是首都经济持续健康发展的重要基础。从社会事业发展上看，我市发展水平处于全国领先地位，今后的发展重点应当在继续提高整体水平的基础上，一要注重调整结构，促进均衡发展，二是注重整合存量，提高资源的配置效益。（二）“十一五”时期财政工作面临的挑战尽管“十五”时期全市经济社会发展取得巨大成就，但仍存在一些不容忽视的矛盾和问题。既有特定发展阶段产生的客观矛盾，也有改革和管理不到位的主观因素，但主要还是如何发展问题。财政是国家职能的重要组成部分，是履行政府职能的物质基础，“十一五”时期，财政工作所面临的形势将更加复杂、挑战将更加严峻。1、财政收支矛盾依然突出，促进协调发展任务更加艰巨预计未来几年内我市财政收支矛盾仍然较为突出。从收入方面看，我市财政收入要在连续多年高速增长的基础上继续保持较快的增长速度难度很大。“十一五”时期我国将进一步推进税制改革，也会产生短期减收效应。非税收入具有明显的不确定性，也将对“十一五”财政收入的稳定增长产生不利影响。从支出方面看，近些年来，北京社会经济发展取得了巨大的成就，但发展中的不协调问题仍然很突出，主要反映在城乡发展不均衡，城区和郊区在基础设施、公共服务、人均收入和社会保障等方面差距明显；社会事业发展和管理相对滞后；城乡、区域、行业间收入差距偏大，一些涉及群众利益的热点、难点问题没有得到很好的解决，各种危害首都安全稳定、影响和谐社会发展的因素依然存在，对财政投入的需求都呈明显的上升趋势。在保证农业、教育、科学、卫生、计划生育等支出依法增长的基础上，满足奥运场馆等基础设施建设、城市综合整治、社会保障、生态环境保护等资金需求难度相当大。另外，奥运会结束后在经济增长速度、场馆运行维护等方面将会产生什么样的后奥运效应，其对财政收支的影响将会如何，都需要加以密切关注，及时制定对策。2、均衡发展任重道远，财政调控手段仍需增强从财政收入的总体趋势上看，全市及各区县财政收入均保持快速增长，但由于地域、经济实力等方面的差异，各区县间财力差距较大，增长不均衡且波动较大，制约了区域均衡发展。同时，“十一五”时期是贯彻新修订的北京城市总体规划，落实各区县功能定位的重要起步阶段，必将产生新情况、新问题，需要进一步规范市与区县政府的城市管理事权与财权，完善转移支付制度，增强财政调控手段，这将是一项复杂的任务。3、环境压力不断加剧，促进可持续发展任重道远一方面，在北京经济持续快速增长的同时，人口、环境资源等各种压力仍在不断加剧，实现“绿色奥运”，建设宜居城市，统筹人与自然关系的要求空前迫切。另一方面，我市均衡稳固的多支柱产业体系尚待形成，特别是第二产业中，支柱产业仍显单一，抗风险能力弱，企业自主创新能力不强，粗放型增长方式还没有从根本上得到改变。“十一五”时期，财政政策和资金继续支持经济结构调整，促进经济增长方式转变，构建节约型社会的任务更加艰巨。4、财政资金尚未实现高效运行，使用效益亟待提高目前，由于政府职能转变仍未到位，财政管理改革尚在进行当中，使得我市财政资金尚未实现高效运行，财政资金使用效益亟待提高，突出表现在：财政支出“越位”现象仍然存在，财政支出顺序需要调整；事业发展缺乏总体规划，资金导向作用不明确；部分单位项目安排缺乏科学论证，资金的浪费和损失现象仍然存在；事业发展运行机制不尽科学，单纯依靠财政投入推动事业发展的观念仍较牢固；资产配置不合理，缺乏有效的开放共享机制。三、“十一五”时期财政工作的指导思想、基本原则和奋斗目标（一）指导思想“十一五”时期，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会首善之区的要求，加快公共财政体系建设，努力做大财政收入蛋糕，优化财政支出结构，稳步推进各项财政改革，坚持依法行政、科学理财，提高资金使用效益切实发挥好财政职能作用，不断提高公共服务水平，为全面实现“新北京、新奥运”战略构想提供有力的财政保障。（二）基本原则1、公共性原则按照“五个统筹”和逐步实现基本公共服务均等化的要求，进一步合理界定公共财政的职责范围，切实保证社会公共需要，同时注重向“三农”倾斜，向贫困地区倾斜，向困难群众倾斜，不断促进公共事业发展，提高社会公共服务水平，保障全体人民群众共享改革成果。2、绩效性原则在不断增加财政总量的基础上，按照建立节约型社会的要求，更加注重存量调整和效率优先。树立为民理财理念，将资金使用效益作为衡量财政工作的基本标准，不断探索绩效管理的新途径。3、规范性原则要按照依法治国的要求，积极推进预算管理制度改革，加快制度建设，不断提高财政工作的透明度，使财政工作在规