城乡结合部

浅析城市化影响下的城乡结合部摘要:近年来，随着改革开放的进一步深化，我国城市化进程日益加快，城乡结合部迅速崛起，成为城市发展过程中的新亮点。城乡结合部作为“农村之首，城市之尾”，是城乡协调发展的重要纽带。是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。只有正确处理好城乡结合部问题，才能使城市化进程稳步快速发展，实现城乡经济的共同繁荣，促进城市的可持续发展。城乡结合部基本内涵与功能（一）城乡结合部的概念城乡结合部是指兼具城市和乡村土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带。又称城市边缘地区。城乡交错带尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带。它是不同所有制土地、不同行政管理体制交汇的区域，是流动性强、利益关系错综复杂的区域，城乡结合部既不同于单纯的城市区域，又区别于纯粹的农村区域，是既有城区风貌、又有乡村特点的一种经济地理空间。（二）城乡结合部的类型一般说来，城乡结合部有三种类型：一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区：二是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“插花”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。（三）.城乡结合部的特点（1）城乡结合部受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性。城乡交错带内城市与乡村各要素，景观及功能的空间变化梯度大，是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”，人地关系的空间差异远较城市城乡城域内部大：同时城乡结合部地区存在着频繁的能量与物质对流，分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生。（2）城乡结合部是城市与乡村两种社区相互接触、混合及交融的地区，其人口与社会结构特征地过渡性也十分明显。在这里不仅有城市居民与农村居民的相互混杂，而且还存在着本地常住人口与外地流动人口的异质反差，各种不同职业类型、不同生活方式、不同信仰、不同价值观念、不同需求以及不同心理文化素质的人群相互形成强烈的对比与共存；（3）由于同时受到城市与乡村经济的双向辐射，城乡结合部经济发展具有明显的多样化特点，经济的发展对城市的依附性不断加强，城市性产业及城市需求导向产业在增加。（四）.城乡结合部的功能城乡结合部功能表现在以下几个方面：第一，为城市提供新鲜、卫生、充足的农副产品，满足城市居民的消费需要。第二，农民有较多的机会进入市区或者兼营非农产品，增加农业劳动者的就业机会和收入。第三，近郊房舍宽裕，房租便宜，可为城市外来及流动人口提供住宿条件，缓解城市住房压力。第四，城乡结合部宽广的地域在一定时期也承接了部分城市工业的迁移和大型专业商贸批发市场的设立。总之，城乡结合部作为“农村之首，城市之尾”，是农村走向城市的重要窗口，又是城市辐射农村的桥头堡；是城市动量载体、物资能量交换最频繁的区域，又是地域特征复杂，人口流动性大，自然、社会生态独特的区域。二、我国城乡结合部存在的主要问题尽管近年来我国在城乡结合部管理方面取得了较大成效，也积累了许多经验，有效推进了城化进程，但伴随着工业、城市文明进程的加快，城乡结合部的“周转”也在加速，从而导致了许多新问题。主要包括以下几个方面。（一）社会管理滞后第一，流动人口多，治安管理相对差。城市发展快，流动性强不仅导致人口的不稳定，而且也增加了管理难度。第二，道路拥挤，交通管理滞后。长期存在的交通管理混乱现象，很大程度上阻碍了城市对外经济联系和城市化的发展。（二）经济管理混乱第一，征地补偿标准不一，农民感到利益受损。城市化进程中，农民土地被城市政府大量征用，农民得到的补偿费各地标准不一，大部分区域难以保障他们在失地后获得长期的稳定收入。第二，恶性竞争明显，产业结构失衡。目前城乡结合部中的第二产业以乡镇企业、中小型企业为主，第三产业又以房屋出租、小型餐饮和零售业为主。由于普遍缺乏科学规划和正确引导，不少地区出现了恶性竞争、结构失衡、环境恶化等现象，有的甚至成为淘汰产业和高耗能产品的“避难所”。第三，农民收入来源畸形，就业难度大。城乡结合部农民相当一部分未在城市就业却已购房移居城市中心区，而城乡结合部的旧房出租成为其主要收入来源。大部分农民职业技能偏低，在再就业过程中高不成低不就，宁可赋闲也不愿从事辛苦的工作。（三）规划管理无序第一，规划未与城市衔接。大多数城乡结合部没有融入城市整体规划，无法满足人流、物流、停车及消防等的基本要求，排水、排污设施不配套。城市政府对城乡结合部的规划工作无法全面衔接，有的地区尽管也有比较完善的控制性规划，但存在执行不到位的问题。第二，违章建筑隐患多。房屋租金的冲击和拆迁补偿费不断提高，使城乡结合部的房屋越盖越高，越盖越密，私自加层的房屋在质量上存在极大的隐患，稍遇强风或轻微地震，就有坍塌危险。第三，公共基础设施少且差。城乡结合部普遍缺乏城市基础设施，供水、供电、供气等管网线路不齐全，质量差。许多村落用地功能紊乱，规划中的绿地被侵占，生活、建筑垃圾随处可见，生态环境较差。（四）基层行政管理体制改革滞后由于行政管理体制的制约，使城乡结合部存在自然属性与社会属性不统一。尽管在自然属性上城乡结合部产业已非农化，村民职业构成也呈非农化趋势，但在社会属性上依然将其定位为农村。行政体制改革滞后和属性的不统一，导致城乡结合部行政管理权力交错，效率低下。一方面，它必须接受以管理城市为主的“区”的领导，但又没有实施城市社区管理体制；另一方面，它虽然是农村的组成部分，但大部分的劳动力进城或就地转向了非农产业，有些农村政策失去了贯彻对象，城市的各种优惠政策也难以进入城乡结合部，有的城乡结合部早已成为“城中村”了。虽然近年来各地政府已经重视城乡结合部的管理，但旧问题未解决，新问题又积累了不少。（五）土地被大量征用，农民出路难以安排土地是农民的基本生产资料，一般来说，城乡结合部土地的利用率和效益都是很高的，北京市近郊农民一亩地的塑料大棚种菜收人高达10多万元。随着城市规划的实施，土地被征用，农民何处去?就北京市而言，大体有三种出路，一是提前“退休”，由民政部门每月发给几百元的生活费用；二是少数的农民通过招工成为城市企业职工；三是由乡村集体组织发给一次性安置费，自谋职业。根据追踪调查，以上三种安排都使广大农民的收人减少，即便是被招到国有企业工作的农民，其收入也比原来种蔬菜种果种花的收入降低。改革开放前转居转工者收入高而稳定，大家抢着转，现在，由于国有企业不景气，转居自谋职业困难，许多人又想回村瓜分集体资产和要求安排就业。总之，随着城乡结合部农地被开发为建设用地，农民变为无地居民，他们的就业问题就凸显出来了。集体资产如何处置，这是关系农民切身利益和社会保障的大问题。集体经济组织是留还是撤，如果保留应以什么样的组织形式保留，等等。三、我国城乡结合部问题成因分析城乡结合部存在的问题会对城市化进程产生不利的影响，甚至对国民经济的发展和社会进步产生阻碍作用。要想解决城乡结合部问题，使城市化稳定和谐推进，就必须找到问题的根源所在。（一）历史文化原因我国是一个农业大国，根据第五次全国人口普查公报显示我国农业人口约占总人口的64%。长期的农业耕作对我国农民的生活方式和价值观念等方面都产生了深远的影响，农民传统思想观念根深蒂固。城乡结合部以血缘和地缘为基础形成，农民在价值和生活方式上有着浓厚的乡土意识、小农意识，他们习惯于一家一户小农经济的传统生活模式和早出晚归的田园生活。因此，被城市“包裹”起来后，农民仍然按部就班、我行我素，在城市化进程下对城乡结合部进行管理时，往往不能配合政府有关政策，使相关工作难以正常开展。（二）社会经济原因随着城市化的发展，大量的农村剩余劳动力向城市聚集，但是大量的外来人口由于缺乏相应的知识和技术，无法找到酬劳较高的工作，只能选择在房屋租金水平相对较低的城乡结合部租房居住，城乡结合部成了流动人口的聚集地，给环境、社会治安等造成了很大的影响。城市化的无序发展也是造成目前城乡结合部问题的社会经济根源。1949年新中国成立时，城市化水平只有10.6%，当时世界城市化的平均水平是29%，欧美等发达国家的城市化水平早已超过60%。改革开放后，工业的发展、经济的高速增长带动了我国城市化进程的加速，但改革前城市化的长期停滞使改革后出现了“补课性”的“跨越式突进”，城市化比例从1978年的不足18%快速增长为2009年的46.6%。但需要特别强调的是，城市化进程有其特定的推力条件和发展基础，不顾条件是否具备，采取“一刀切”的做法将欲速而不达。个别地方通过城建规模的简单扩张和城市人口的机械膨胀，从而跑步进入城市化的思路不仅理论上行不通，在实践中也必然带来一系列矛盾和问题。（三）体制原因新中国成立后，为了保证工业化积累，国家先后颁布了一系列法令，把农业人口和非农业人口用行政的手段划分开来，最终形成了以工业化经济为主要特征的城市经济体制和以传统农业为主要特征的农村经济体制，也就是城乡完全分割的二元管理体制。在当时的历史背景下,二元管理体制对我国经济社会发展起到了一定的推动作用,但在城市化进程中其弊端不少，并成为产生城乡结合部问题的根源之一。城乡结合部与纯城区或纯农区的最大区别在于区域特征的“三交叉”，即城乡地域交叉、农居生活交叉、街乡行政管理交叉。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还是乡村组织来承担城乡结合部地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本。要实现农村管理体制向城市管理体制的并轨，又面临着二元社会结构的其他限制，其中既包括农村公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以城市居民同等社会待遇的制度安排等一系列改革。“三交叉”无法改变城乡社会分治的现实，其结果是局部融合、整体不融合，表面融合、实际不融合，城乡结合部的问题即由此而衍生。四、城乡结合部问题的对策与建议从国外城市发展的阶段经验来看，城市从聚集到分散，进入郊区化是经济发展水平提高的标志。在这个过程中，城乡结合部一带将是城市的精华地段，在产业方面将以高端产业为主；在人居城市建设中，将是环境优美、设施齐全、生活方便的高档社区集中地带。（一）体制改革对策：实行“一元化”管理体制1.整建制地撤销行政村，改为街道或社区管理。城乡结合部的很多矛盾来源于城乡交叉管理，因此，对于农村已经没有任何耕地；农村三分之二的建设用地都被征用的“城中村”地区和农业用地占总土地面积不到一半的“三交叉”地带，即使有农民也已经不从事农业生产，无论是否有农民，都需要进行彻底的撤村改街道或社区，对这一带的基础设施、市容环境等进行统一管理。2.对集体经济比较发达的成熟村镇，通过加快集体资产处置，促进城市化进程。在很多城乡结合部即使还有集体土地，还有农民户籍属性，但早已不从事生产，主要在集体企业就业或靠出租房屋为生。在这种情况下，保留集体经济就会继续让村集体经济承担管理农民的所有事务，无疑成为城乡统筹的障碍。因此，尽快通过集体资产处置，变集体经济为股份制经济，使之成为城市经济的组成部分，从而实现行政管理与经济管理分离。（二）严格落实城市总体规划：坚持“一体化”规划建设城乡结合部地区的经济发展、产业布局、人口分布、市政设施必须符合全市的总体规划，要严格执行全市的城市总体规划，以确保城市总体规划在结合部地区得以具体贯彻实施。同时，根据城乡、农居二元并存的不同情况，市、区两级政府在符合全市总体规划的前提下，适当下放给乡镇街道一定范围的执法管理权，鼓励乡镇、街道对本地区范围内的违章违法进行监督管理，促进总体规划顺利实施。还要优先安排结合部地区的供（排）水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、社区卫生站、文化站、幼儿园、福利院等公共事业服务设施的建设，保持该地区与城区建设同步发展。（三）平衡各群体的利益需求：实现“均等化”公共服务一是在逐步覆盖新农保和健全城镇社保的进程中，提高对不同批次转居人员的补偿，尽快解决历史遗留问题，消除城乡分治造成的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、劳动就业等方面的城乡差别。加强基础设施建设力度，延伸城市的公共服务功能，使城乡结合部的广大居民都能享受到现代城市文明和均等公共服务。二是无论乡镇出钱还是政府