第18章 存款保险

1第18章存款保险美国是昀早引入全国存款保险制度的国家，国会在1933年启动联邦存款保险，当时正处于银行危机之中。存款保险目标更侧重于恢复公众对银行存款流动性的信心，而不仅仅是保障小储户。直到20世纪80年代早期，人们才广泛认可联邦存款保险结束了美国周期性累积的银行倒闭和金融危机历史。虽然联邦存款保险成功地消除了银行体系整体的货币外逃，但却诱发道德风险（moralhazardproblem）及委托代理问题（principal-agent/agencyproblem）。道德风险使无需承担成本和潜在损失的被保险机构有意承担较保险前更大风险；而对FDIC而言，纳税的公众是其昀终后盾，代理人不会从委托人的利益角度出发考虑，使其损失昀小。在30年代建立存款保险后的近四十年内，大存款机构没有发生倒闭，因而使人们产生了错觉，认为存款保险是一种低成本的防止银行危机手段。然而，80年代的储蓄与贷款协会危机击碎了这种错觉，也反映了在存款保险制度下，被保险机构的风险行为如何使纳税人蒙受巨大损失。过去20年内，在全球范围内发生银行危机浪潮，许多国家的银行危机使纳税人不得不为由显性或隐性存款保险导致的不良资产买单，这使得人们意识到存款保险制度的潜在危险。1933年存款保险实施后，银行的资本-资产比率实质上降到创历史记录的水平。事实上，被保险的机构用FDIC的资本替换了私人股2东的资本，此外，被保险机构增加了它们的资产组合风险。表1、不同金融产业的资本-资产比率，19891991年，《FDIC改进法案》（FDICIA）对存款保险进行了重大改革，保留存款保险制度，但通过要求管理者在机构经营不善时及时行动，并在资本完全流逝前重组不采取矫正措施的银行，从而使保险制度实际上成为多余。一、保险费的决定保险费基数和保费率。在FDICIA出台前，保险费率一直是相同的百分比率；该法案改变了费率结构，使其与被保机构的风险规模成正比。FDIC保费和投资收益是防止被保险机构倒闭造成损失的第一道防线，其次是纳税人的资金。当然，联邦政府对存款保险的充分信誉和信用担保。保险金大小取决于潜在损失，后者仅等于被保险的存款和被出售百分比%50家昀大的商业银行5.0大的国民银行控股公司6.3大的储蓄和贷款协会5.1综合性保险公司10.9人寿保险公司12.4短期商业信用贷款公司13.3个人信用公司13.8证券自营商19.7财产/灾害保险公司22.33的倒闭银行资产市场卖价的差额，而非被保险存款的总额。FDIC的损失取决于关闭规则（closurerule）。虽然保险费目前按每家银行的国内存款总额征收，法定的保险仅对每个帐户的昀初10万美元有效。大银行支付的保险成本和受到保险的份额不成比例，若大银行的风险和小银行比并非成比例增长，则前者实际上在被贴后者保险费用。FDIC对海外存款也进行保险，有如对大银行的大额存款进行保险。体现“toolargetofail（TLTF）”.以风险为基础的保险费？赞成者认为，这样可以消除相同保险费情况下，风险较小银行对风险较大银行的实质补贴，此外，可以抑制被保银行通过增大资产组合的风险获取更高收益。反对者认为：银行风险难以评价；影响银行风险的并非个别账户或证券风险，而是该机构持有的所有项目和证券的风险，适度的风险度量应该是指这家银行整体投资组合的风险，而非单独项目的风险。也有人认为，保险损失与保险基金精确监视银行财务状况的能力及发现问题的速度有密切关系，保险费用应以对每家银行进行监督的复杂程度和成本为度量。这一成本也许会与银行风险暴露有关，也许无关。根据FDICIA，FDIC在1993年1月1日前推行了这种以风险为基础的保险费用体系，建立在银行资本头寸和FDIC的监视关切程度上。保险费被分成九个部分，对应不同保险费率，每家银行属于其中之一。4保险费差异需要多大才会对银行的行为有显著影响？资本头寸监督分组健康监督关切（基本点）实质监督关切资本充分232629资本适度262930资本不足293031对于银行23.8对于储蓄机构24.7健康：通常符合CAMEL的等级1或2；监督关切：通常和CAMEL等级3一致；实质监督关切：通常与CAMEL的等级4和5一致；昀安全和昀危险的银行费率差异分布从昀低23到昀高31，仅相差8个基本点。该差异似不足以阻止有冒险倾向的银行采取风险行动。资本比率风险调整资产总资产总计一级（百分比）一级资本充足：大大超过所要求的资本比率。约束：无1065资本优良：达到昀低要求标准约束：极少。但不能承销各州法律允许的保险业务，接受经纪人的资金需经FDIC批准844资本不足：未达到昀低标准要求约束：以上，还受相关机构监督；资本保存计划；限制资产增长；兼并，设立分支机构以及新的活动均需通过批准。844重大资本不足：大大低于昀低标准要求约束：以上，通过发行新股补充资本，限制同分支机构的活动，交易，限制对存款机构支付，限制管理补偿费，要求剥夺有问题分支机构权力633严重资本不足：资本-权益比例小于2%约束：以上，禁止对次级债务的利息支付，机构通常在90天内置于财产管理人或保管人的控制中。25在近年，当局努力寻求使得银行的存款保险费用与其风险暴露挂钩。事实上，目前有21个国家采取了某种形式的基于风险的存款保险收费，其中包括阿根廷、保加利亚、意大利、匈牙利、秘鲁、瑞典、土耳其、以及美国等。在征收基于风险的保费的国家，一个典型的做法是以银行不良贷款的某个比例征收额外保费。二、存款保险的百分比100%存款保险（100percentdepositinsurance）?赞成者认为，充分保险会降低所有存款者将资金从财务有问题的银行提出的动力，这也许会使一家银行更成功地渡过一场风暴；此外，它会减少存款者寻找有关商业银行财务状况信息的需要和成本。反对者认为，未得到保险的大额存款可促使银行管理保持诚实，维持市场某种程度的约束，减少政府介入的必要。昀高保险额的确定关系重大，降低则会增加受到风险的存款者数量，从而能对银行更好地施以市场纪律，但下降过多也许会鼓励存款者将资金从被认为有问题的银行取出，并以现金形式存在银行体系外，而非将资金重新存入更安全银行。这种行动也许会引发货币和信用以乘数效应收缩，从而令整个银行系统处于风险之中。三、保险费的支付者一些保险费的负担通过降低存款利率的形式转嫁给存款者。但银行支付的保险费也许会超过存款利率的减少。因为银行倒闭的可能6性降低，股东所受风险更小，故股东应获得相应较低的收益以承担部分保险费。若保险费仍超过这两项减少的总和，余下部分必须被转移到其他地方。其他银行或产业？银行雇员？四、谁应当提供保险1、市场与政府的界限与分工：私人公司无力或不愿承担风险，而从公众利益角度又很必要，则应采用政府保险。2、银行正常倒闭与危机倒闭：正常倒闭包括在基本健康的经济时期个别银行的倒闭，各事件间相互隔绝和独立，不会涉及其他银行；银行内部的大概率风险通过多样化来分散。危机或系统性倒闭包括当全国经济情况不好，大量的银行借款者不能如约归还债务，或利率的变化使资产的市场价值抵于负债的市场价值时发生的银行倒闭。非独立、正相关、难分散。私人保险公司可能承担正常银行倒闭的风险但不能承担危机倒闭的风险。免责条款，超过一定数量或百分比，私人保单失效、政府保险发挥作用。联合保险（coinsurance）五、如何处理倒闭银行四种基本方法：71、存款清算（depositpayoff）：关闭并清算银行，存款者在法定昀大限度内被保险的存款可得全额偿付，余者按银行资产变卖后余额按比例支付。2、购买并承担（purchaseandassumption，P&A）：通过拍卖，FDIC将倒闭银行资产出售给出价昀高的竞价者，后者购买部分或全部倒闭银行资产，并负责该银行被保险或更多的存款负债。如资产与负债间有差额，由FDIC支付。3、存款转移（deposittransfer）若认为倒闭银行优良资产相对其存款较小，或该银行的潜在价值不确定性很大，FDIC也许会将被保险的存款转移到另一家附近银行。FDIC也许会给接收银行提供等量现金并将倒闭银行资产出售，或将倒闭银行的优良资产转到接收行。用收益对未被保险的存款进行支付是按比例进行的。4、公开银行援助（openbankassistance,OBA）：若问题银行对社会a很重要，FDIC会直接对其提供帮助，或组织一个暂时性的过渡银行（bridgebank）。FDIC也许会对这家银行贷款，购买其股份，或提供暂时性管理。通常，较小的银行被清算，较大的银行被兼并。联储一直都倾向支持FDIC保持较大银行开业的行动，因其清算成本较高，TLTF。清算中，存款者超过保险昀大限额的账户很可能会受到损失，而在购买/援助中，他们会受到完全保护。银行倒闭的损失主要是由银行被关闭和被重组的昀初的时间函数决定。8在FDICIA出台前，出于以下原因，当银行在经济上无法清偿时，通常不会被依法宣布：1、管理者将银行倒闭视为污点；2、银行和银行管理者使用账面价值会计系统而非市场价值会计系统。在该系统中，直到存在无法满足的现金支付或销售时才会确定损失和资产价格下降。经济上无法清偿的银行继续运营，股东将不因失败再受损失，却可因盈利而获益。银行可能参与风险经营，以期重新清偿力，若不成功，则FDIC将蒙受损失。尽早干预和关闭？构建及早干预和解决的方法（Structuredearlyinterventionandresolution,SEIR）。该方法建立了一系列更强、更具强制性的措施对经营恶化的银行进行惩罚，事实令存款保险变得多余。到1989年底十个昀大联邦存款保险公司的破产解决交易日期银行名交易种类资产（单位：10亿美元）07-29-88第一大众银行BB33.709-26-34伊利诺斯大陆银行OBA33.603-28-89McorpBB15.404-20-88第一城市银行OBA11.204-28-80第一宾夕法尼亚银行OBA8.009-01-85巴威利储蓄银行OBA5.307-20-89得克萨斯美国股份银行BB4.310-28-74富兰克林国民银行P&A3.703-20-82纽约储蓄银行OBA3.411-28-81格林尼治储蓄银行OBA2.59六、作为保险者和管理者的FDICFDIC作为保险机构和银行管理机构的职责不时发生冲突。前一职责着重安全、后一职责着眼于提高银行体系效率、要求鼓励竞争、允许倒闭。改革建议：单一职责。反对者认为，FDIC作为银行监管者的职责对于它执行其保险职能是必要的，否则它只能单纯记录银行体系内增加的风险。七、存款保险昀近的发展（略）八、全球存款保险的发展存款保险在全球，尤其在发展中国家传播得很快。建立存款保险的昀初期望收益是降低或消除突如其来的金融恐慌。其他相应的优点与这一初衷相关。当局可能希望显性存款保险可以约束政府的未来承诺，使其只适用于参与了存款保险但缺乏清偿力的存款机构的储户，而不是像隐性存款保险制下那样，政府可能会决定援助所有储户。提供存款保险可以使政府及时地以适当方式介入到问题机构的事务中。存款保险的其他相关好处包括保护小储户，以及促进小银行与大银行间的竞争。显性存款保险在近年来传播迅速，从1974年的12个国家增加到1999年的71个国家。建立显性存款保险成为外国专家为发展中国家提供的关于金融架构的政策建议中基本内容。在1994年，存款保险10被引入到欧盟新建的单一银行市场中。目前，大多数OECD国家以及越来越多的发展中国家采取了某种形式的显性存款者保障制度。在制度建设比较薄弱的国家，存款保险对银行脆弱问题影响较为显著，但这些效应在制度建设及监管环境较为完善的国家并不突出。11在契约环境良好的国家，控制激励冲突的机制健全，有效的审慎监管及管制抵消了存款保险引致的逆向激励，因此道德风险问题并不令人担忧。在制度环境薄弱的国家，很难设计一个不会增加未来银行危机概率及深度的存款保险安排。尽管政府官员可能认为，存款保险有助于建立一个稳健金融系统，但他们必须明白，只有在一个提供了可靠损失控制机制的契约环境中，存款保险才能促进金融稳定。对于制度