PPP项目咨询服务技术方案

PPP项目咨询服务技术方案1、PPP运作咨询服务的理解结合各行业PPP项目的案例操作实践，将项目的服务内容归纳为对PPP项目全面梳理与协调推进、因地制宜的研究形成方案、确保合法合规运作、促成合作共赢等专业咨询服务的一揽子PPP运作咨询服务。（1）全面梳理与协调推进。通过详细的内外部尽职调查，掌握项目的具体信息、利益相关方的核心诉求，全面认识理解项目，预判可能存在的难点，为后续顺利推进各项工作做好谋划。根据其他项目的经验，协调推进项目的基本思路是：成立高级别小组统筹和决策，细分操作流程和工作内容，按照严格的时间计划执行，以多专业的咨询服务保障实施，控制风险。（2）细致分析，因地制宜。根据相关的PPP法规政策，深入研究对产生直接或间接影响的相关条例；结合实际情况，并参考国内类似项目的实操数据，细化实施方案与评价论证的内容，做到有理有据，可供选择。其中包括对土地及相关资源开发的路径与策略、项目平衡机制、财税筹划、融资担保及风险评判等。（3）确保合法合规的运作。严格按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）（113号文）、《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）等PPP政策法规规定的程序，完成PPP项目所必备的识别、准备、采购等阶段必备的内容，包括实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证等，确保项目合法合规的运作，避免遗留下政治风险。（4）促成合作共赢。协助推广项目，了解社会资本和金融机构的潜在意向，组织实施采购工作，包括对投资人资格的审查筛选、全套采购文件编制及与PPP项目相关的法律文件的（含PPP项目合同）编制、资格审查、协助招标代理相关工作、签署PPP合同以及特许经营协议等。在促成政府方与社会资本方友好合作的前提下，始终维护业主利益、兼顾公平合理原则：始终维护业主方的利益是项目咨询服务的根本，在项目的各项具体工作中如财务测算、法律条款、合同权利义务关系、风险分配等，都要切实维护业主方的根本利益。同时，也要兼顾社会资本投资诉求以及其他政府部门的要求，使各方能够在公平平等的基础上实现共赢，为未来几十年的合作奠定基础，这也是PPP模式的核心内涵。2、PPP项目工作流程113号文等相关政策法规将PPP项目完整的运作流程分为五大阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。根据项目服务范围的要求，结合上述的思路以及相关案例的操作经验，以此为基础，制定了项目的具体工作流程如下图：前期准备阶段拟定工作计划、前期内部调研和资料收集PPP项目实施方案的编制及审核发布公告及项目推介资格预审采购文件的编制现场勘察、答疑及开标前的准备工作接收采购响应书和评审采购实施阶段投资人评选及谈判阶段项目公司组建及协议签署商务谈判正式协议签署工作计划采购（资格预审）公告项目推介材料资格预审文件及报告采购文件采购关键问题答疑备忘录评审手册评审决议及报告谈判方案及备忘录正式签约文件PPP项目运作方案设计PPP项目运作方案PPP项目实施方案草签协议签署草签协议文本PPP项目公司组建项目公司章程项目识别阶段确定合适的项目和发起单位物有所值评价财政承受能力论证形成项目评价报告市政府批文物有所值意见财政承受能力论证意见项目评价报告图5-1PPP项目咨询服务工作流程图3、PPP项目咨询服务方案及服务内容I、项目识别阶段（一）拟定工作计划、前期内部调研和资料收集1、工作目标在正式实施项目运作前，拟定项目工作计划，确定每阶段的初步工作时间，使业主和咨询机构根据计划相互配合安排工作。通过对项目所在地区的社会经济情况、项目实施的基本背景、项目所在地的基本配套设施建设情况及发展规划、项目前期工作的完成情况等的内部调研和资料收集，为项目组织架构的设计及实施方案的编写提供支撑基本数据和材料以及现实情况。2、工作内容工作计划要包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。对于项目实施中发生的拖延或人员变动，要及时反映在计划中。向业主提交调研提纲，由咨询服务机构根据提纲准备相应资料。调研提纲应至少从以下三个方面把握：①法律和政策调研：地方政府的行业管理部门和基本组织架构、相关部门同意实施PPP项目的正式批文文件和授权实施主体开展PPP工作的授权书；②经济和财务调研：所在地社会经济发展现状（包括人口、产业构成等）、最近年份的统计年鉴及总体发展规划、与项目有关的政基础设施建设情况、建设规划、现行管理体制、现有收费情况及结算和价格调整机制，财政资金使用的相关要求等；③调研资料收集务必详实准确，调研人员应充分占有资料和数据，将调研情况整理汇总。调研人员应与相关部门沟通和确认，充分了解和领会项目主管部门推进项目各阶段工作的目标、思路和意图。（二）物有所值评价1、工作目标从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。2、工作内容定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。定性分析是否通过否不宜采用定量分析是设置参考项目计算PSC值计算PPPs值PSCPPPs不宜采用PPP进入下一阶段是否图5-2物有所值工作流程图（1）定性分析定性分析采取专家评分的模式，在确定评审指标后组织专家形成专家组对各个指标进行打分，之后形成打分结果。根据关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号），定性分析指标包含基本评价指标与补充评价指标两类，以下是指标表。表9-1物有所值定性评价指标表指标权重评分基本指标①全生命周期整合程度②风险识别与分配③绩效导向与鼓励创新④潜在竞争程度⑤政府机构能力⑥可融资性基本指标小计——补充指标①项目规模大小②预期使用寿命长短③主要固定资产种类④全生命周期成本准确性⑤运营收入增长能力⑥行业规范性附加指标小计——合计——在专家打分后，按照指标权重采用加权平均法计算平均分，得到评分结果，形成专家组意见。（2）定量评价根据关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号）第二十六条定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。①PSC值计算在确定折现率及参考项目之后计算PSC值。PSC值=建设净成本+运营维护净成本+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本②PPP值计算PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，折现率与计算PSC值保持一致。③物有所值定量评价结果物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值的形式表示。物有所值量值=PSC值-PPP值物有所值量值为正的，说明项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。物有所值量值越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。（三）财政承受能力论证1、工作目标为确保财政中长期可持续性，项目业主方应与财政主管部门共同对项目的地方财政承受能力进行分析和论证。2、工作内容业主方会同地方财政主管部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。项目工作小组将向财政主管部门进行调研获取基础数据。（四）形成项目评价报告1、工作目标把上述物有所值评价和财政承受能力评价两份意见汇总形成项目的整体评价报告。2、工作内容把物有所值和财政承受能力评价两份意见汇总，形成整理评价报告，并报政府和有关部门批准，同意实施项目，并为下一步项目采取PPP模式实施确定初步的边界条件。II、项目准备阶段（一）PPP项目运作方案设计1、工作目标根据调研情况分析，设计符合项目实际情况的投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等；项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。2、工作内容根据调研资料，包括但不限于项目的可研报告、初设方案和PPP合作条件等因素对项目的PPP运作模式进行充分分析和研判，认真研究项目社会投资方的选择方式、项目各投资方出资方式、股权结构、治理架构、运作模式、风险分担和利益分配机制、价格的形成、调整和补偿机制、绩效评价机制、财政补偿机制、争议解决机制、项目采购工作计划（包括人员组织、采购程序及相应时间安排）、项目实施方案在前期论证阶段各政府职能部门的协同配合和后期运营阶段项目与各政府相关部门的协调机制问题等，由此设计项目的总体运作方案，初步确定项目前期的工作路线图和时间表。运作方案设计，根据资金来源、性质和用途的不同；地方资金资源的监督管理方式不同等多方面原因，存在多种可能，具体推荐方式将在本阶段具体工作中进行分析对比，为项目推荐最适合项目实际情况的PPP项目运作方案。（二）PPP项目实施方案的编制1、工作目标通过对PPP项目实施的背景、实施的目标和原则、PPP的法律结构及框架、项目采购范围的财务分析、项目采购模式的分析和比较、采购边界条件等内容的研究，从地方政府的角度审慎地预测PPP运作能够达到的主要目的和目前尚存的主要问题，为地方政府的决策提供参考，也为下一步采购文件的编制提供基本框架。高质量的《实施方案》应满足以下条件：各项调查结果客观、完整、细致、准确；采用的财务分析模型科学、准确、有效；对采购和投资各方的各项需求分析明晰、客观、准确；充分体现国际惯例和本土政策的对接，以及对未来政策走向的准确把握；明确项目财务结构的主要问题和解决方案，确保结构的合理、可行性；明确业主相关部门在项目实施过程中的监管职责、监管内容和项目风险控制方法，确保具体、合理、可行。同时，实施方案是采购文件的一个重要补充和说明。对于业主来说，实施方案是自己手中的底牌，而采购文件则是摊在桌上的明牌，虽然潜在的投资人更多考虑的是项目的客观情况、自身投资效益的分析、以及竞争对手的情况等因素，但是如果有一个好的实施方案，业主在随后的采购操作中无疑可以掌握更多的主动权，做到心中随时有数。2、工作内容完整的实施方案应包含以下内容：方案编制目的和依据：概述方案的基本结构和内容，列举方案编制的有关法律法规规章、项目前期立项批文和资料、最近年度的统计年鉴等经过前期调研获取的主要资料。项目实施背景分析：对项目所在地的经济和行业发展现状、未来规划和存在问题等予以分析，概述项目实施主体的情况，将项目前期工作和已完成的投资情况进行介绍，并明确需要建设的项目内容，项目建设中政府和社会的基本需求分析，行业有关法律法规和规章政策分析等，要明确项目的基本情况，为下一步采购模式和边界条件的确定提供依据。采购边界条件：主要包括特许经营期限的确定、服务量的划分、服务价格及调价和计付方式、税务政策、土地使用权、运营期监管、特许期满后的移交标准等。项目的交易结构：主要指项目所在地政府、行业主管部门、地方财政、投资人、项目等项目参与主体之间的特许经营权授予、服务费的支付、行业监管及运营管理等基本关系。项目的投融资结构：主要指投资人、贷款方、项目、地方政府、行业主管部门之间的投资收益安排、贷款担保框架、特许权授予和服务费的支付等基本结构。项目的财务分析：通过对影响项目财务收益的各种因素进行分析，从投资人、采购人的不同角度进行特许经营期内的财务收益预测分析，并确定纳入项目采购的资产范围及服务费单价的大致价格水平。从定量的角度，剖析项目PPP全周期内的投入与产出，从而分析项目的投资收益水平和风险结构，为项目识别阶段的物有所值评价、项目准备阶段的重大边界条件设定、项目采购阶段的社会资本遴选、以及项目评审与谈判