千村调查：村官眼中的农村改革发展

千村调查：村官眼中的农村改革发展中共南通市委党校课题组序当前各地农村正在贯彻落实十七届三中全会《决定》精神，着力推进农村改革发展。村支部书记和村委会主任是推进农村改革发展的具体执行者、组织者，他们对目前农村改革发展的态势怎么看，关注点是什么，对上级党委和政府有哪些期盼和诉求？带着这些问题，2009年2月23日至4月3日，我们在南通市委组织部、南通市委党校主办的全市9期村支部书记、村委会主任培训班上作了一次问卷调查。调查依据《决定》精神，设计了139个问题，共发放2602份问卷，回收2336份问卷，剔除不合格问卷58份（标准为答题不超过90%者），有效问卷2278份。涉及全市6县（市）3区的1723个行政村。问卷采取无记名方式，在完全自由、开放的状态下进行。在问卷调查的基础上，我们又开展了个别访谈并参与了他们几十场讨论，形成了这个调查报告。一、绝大多数村干部对目前农村改革发展的总体状况感到满意和基本满意，表示已感受到国际金融危机的冲击和影响，同时对我国应对金融危机充满信心1、位处最基层的村干部也深深感受到金融危机的压力调查显示，高达96.8%的村干部对目前农村改革发展的现状表示满意和基本满意。对去年以来持续蔓延的世界金融危机，有97.9%村干部回答知道或知道一点。有32%的村干部表示非常关心，64.7%的人比较关心金融危机发生和发展过程和趋势。96.9%的村干部表示已感受到金融危机对农村发展的影响和冲击。在我们列出的金融危机对农村发展影响和冲击的7种表现中，排前3位的分别是：增加了农民工就业困难，影响了农产品出口贸易，影响了镇村企业发展（见图1）。对农村发展的这种冲击和影响，村干部认为迫切需要增加危机意识的占49.3%，要有一点危机意识的占44.1%。上述调查结果，一方面说明这场源于美国次贷危机的金融危机影响之深之广，即使是我国最基层的村干部们，也已明显地感受到了压力。另一方面也说明，广大村干部都高度关注国际金融危机给农村发展带来的挑战，对应对挑战有清醒的头脑和较充分的思想准备。图1：村干部感受到的金融危机对农村发展的影响和冲击2、广大村干部对应对国际金融危机充满信心调查表明，充满信心的占51.5%，较有信心的占46.4%，信心不足的占1.7%。这几个数据显示，广大村干部对我国经济快速增长所提供的战胜金融危机物质基础有充分认识，对党和政府驾驭全局、调控国民经济运行各项决策有高度的认可，坚信我国一定能顺利地跨过金融危机这道坎。与此相关，高达97.3%的村干部对农村未来发展前景表示很有信心和有信心。访谈中，许多村干部表示，有各级党委和政府对“三农”问题的好方针、好政策、好思路，相信未来农村一定会更美好。二、农村改革已进入了攻坚阶段，在推进的农村多项改革中，关注度排前3位的是农村社会保障制度改革、农村土地管理制度改革、继续完善联产承包责任制1、村干部高度关注涉及农民切身利益的改革93.4%的村干部认为目前农村的市场经济改革任务艰巨，已进入了改革的攻坚阶段。对于目前农村正在推进的各项改革，问卷调查了10项改革任务，要求按改革的重要性和紧迫性限选其中5项，结果是：社会保障制度改革，占80.6%；农村土地制度改革，占67.3%；城乡一体化体制改革，占61.5%；稳定联产承包责任制，占47.8%；农村社会管理体制的改革，占44.7%。上述选择表明，村干部重点关注的改革，有这样几个特点：这类改革涉及广大农民的切身利益，村干部迫切希望能在体制上提供保障；这类改革相对滞后，已成了影响农民生产生活的主要障碍；这类改革的难度较大，需要花气力攻坚突破。2、社会保障制度改革的最大难点在于资金筹集社会保障制度改革是各级党委和政府正在着力推进的改革重点，也是目前改革的难点。84.9%的村干部认为，目前农村合作医疗改革，关键在于提高筹资标准和财政补助水平。72.1%的村干部认为，加快农村养老保险制度改革，需要攻克的最大难点是解决筹资问题。如何筹集资金？村干部建议加大政府财政投入的，占67.9%；增加集体补助的，占28.1%；提高个人缴费标准的，占3.6%。值得注意的是，大部分村干部把解决问题的最大希望都寄托在政府财政上，这种等、靠、要想法显然不够现实。我国农村地域广、人口多，不少地方财政实力又不强，完全靠政府财政资助是不可能的，还需从多渠道筹集资金，多途径化解矛盾。3、农村土地制度改革存在诸多亟待解决的难题村干部把土地管理制度改革列为最重要改革，这显然是出于近年来土地管理的现实需要。村干部认为目前农村土地管理上有以下亟待解决的难题：规范土地流转，占86.2%；推进土地规模经营，占61.4%；有效保护耕地，占58.6%，做好征地补偿，占48.6%；完善宅基地管理，占32.4%。村干部认为，对土地承包经营权的流转，当下的主要问题是：土地流转机制不健全、流转价格难以确定、政府协调服务工作不够到位、缺少承包大户支持流转等原因（见图2）。图2：村干部对目前推进土地承包经营权流转存在问题的认同度对宅基地管理，存在的主要矛盾是：占用耕地不断增多（58.7%）；土地资源浪费问题严重（54.7%）；政策不清晰、管理难度大（53.9%）。在座谈讨论中，不少村干部反映，承包土地流转有必要，但要因地制宜，不能一概而论。在人多地少的地方，在农民工外出打工不稳定的态势下，相当多的农民对土地流转积极性不高。因此，要坚持农民自愿原则，不要刻意追求流转率；同时应切实完善土地流转机制，保护农民权益。对宅基地管理问题，目前认识很不一致，管理难度较大，建议政府应尽快出台清晰的，能进行实际操作的政策措施。4、迫切希望能在劳动就业制度等方面取得突破城乡经济社会一体化改革，是村干部十分关注、抱有很高热情、迫切希望加大力度、加快推进速度的一项重大改革。这项改革应在哪些方面实行突破？村干部的回答是：劳动就业制度（81.2%），公共服务制度（81.1%），户籍制度（69.9%），农地制度（66.5%）。村干部把劳动就业制度排首位，这是很有道理的。可以认为，排除城乡劳动就业问题上的体制性障碍，建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡劳动者平等竞争就业，城乡一体化中诸多问题就可迎刃而解。三、现代农业建设面临多重制约，大多数村干部认为，现代农业建设的成效尚属一般，目前留在农村的农民承担不了建设现代农业的任务和责任，发展现代农业亟须提供强有力的社会化服务体系1、土地分散是现代农业的主要制约71.6%的村干部认为，目前我国正处在传统农业向现代农业发展的过渡阶段。对现代农业建设状况，认为成效显著的占20.2%；成效一般的占60.1%。在主要制约因素的调查中，选择农村土地分散，不利于土地规模经营比例最高，达85.9%。此外，缺乏资金投入占74.3%；缺少发展现代农业基础设施占58.9%；农民文化素质低52.3%。调查表明，由于受历史的和现实的多种因素影响，现代农业的建设成效并不理想。对土地分散经营与发展现代农业的矛盾，我们认为村干部认识有误区。应当看到，经营规模的扩大有利于发展现代农业，但是市场取向的小规模经营同样可以承载现代农业。实际工作中要严防借当前发展现代农业搞规模化，违反中央政策，侵犯农民的土地承包权和经营自主权。2、农民的素质能力与现代农业发展要求不相适应推进现代农业建设，农民理应是主体。但是在调查中，选择农民是主体的仅占28.1%（见图3）。图3：村干部对建设现代农业主体的选择这种认识上的偏差既可能源于村干部对政府、集体的过度依赖心理，也可能来自村干部对目前农村人力资源水平总体还偏低的判断。调查显示，67.8%的村干部认为，农民的科技文化素质和经营能力总体偏低，76.9%的村干部认为目前留在农村的农民不能承担发展现代农业的任务和责任。如何提高农民科技文化素质？调查显示，81.0%的村干部把“加强培训”排在首位。与此相联，对目前农民技能培训工作的评价，67.8%的村干部认为“领导比较重视，但措施不够扎实，有待进一步加强”。建议各地政府把农民培训工作提上议事日程，做好规划，细化措施，加大投入，增强培训的针对性和有效性。3、建设现代农业需要有完善和强有力的社会化服务体系81.4%村干部认为广大农民对农业社会化服务的需求非常强烈或比较强烈。对最受农民欢迎的社会化服务，排前4位的是：实用农业技术推广（84.2%）；提供良种（77%）；农产品营销（58.8%）；动植物疫病防治（49.2%）。最需要着力推广普及的农业技术，排前4位的是：农作物丰产栽培技术（81.8%）；病虫害防治技术（77.5%）；养殖技术（55.9%）；测土配方施肥技术（54.3%）。我们认为，为现代农业发展提供更多、更好的公共产品，是政府的责任。各级政府应充分考虑农民的需要，着力抓好发展现代农业所需要的各种社会化服务，创新服务管理体制，提高服务水平，从而加快现代农业的建设步伐。四、超半数的村干部把基础设施作为目前农村急需的公共产品，认为农村基础设施建设的重点是道路、水利设施、垃圾和污水处理工程，基础设施建设的财政投入与现实需求相比仍显不足1、农村基础设施建设的供给与需求缺口较大村干部对近年来农村基础设施建设评价，很满意的占1.4%、满意的占15.6%、基本满意的占58.9%。在义务教育、医疗卫生、基础设施、科技信息服务四大公共产品中，50.9%的村干部认为农村最急需的是基础设施，居第一位。这说明前几年农村基础设施的成绩得到广大村干部认同，但由于欠账较多，未来农村基础设施建设任务仍然十分繁重，供给与需求缺口较大。对未来农村基础设施建设的重点，我们要求按轻重缓急，限选3项。结果是，农村道路建设占92.5%，农村水利建设占70%，垃圾污水处理占67.2%。对农村水利设施，村干部认为需要全面修整的占38.5%，需要部分休整的占53.3%。通乡通村公路在南通农村已基本解决，但农民又有了新的需求，水泥路不仅要通到村，还要通到村民小组、农户。中央提出的4万亿投资规划中，重点之一是加强农村道路、水利建设、生态工程建设。我们相信，未来农村基础设施建设面貌一定会有较大改观。2、农村生态环境建设不能掉以轻心村干部的对农村生态建设的评价是：较好（7.1%），一般（62.2%），较差（27%），恶化（3.3%）。对农村环境污染的调查，按污染程度排序：化肥、农药以及地膜污染（73.5%），作物秸秆焚烧或废弃物污染（69.5%），生活污染（68.7%），河道污染（63.9%）。对农村改水、改厕、改圈和垃圾处理等工作，认为进展快、效果好、农民满意程度高（5.5%），比较满意（56.7%），不够满意（37.1%）。值得高兴的是，对目前农民饮用水安全卫生的评价，78.5%的人认为安全卫生或比较安全卫生，不够安全卫生只占21.2%。上述统计表明，农村生态环境已有所改善，但我们不能掉以轻心，农业面源污染的态势仍然十分严峻。我们应立足当前、着眼长远，抓住重点、突破难点，全面加强农村生态环境设施建设，从根本改善农村生态环境。3、希望继续增加对农村基础设施建设的投入加强农村基础设施和生态环境建设，必须要有大量的资金投入。对此，50.2%村干部认为，近年来政府财政对农村基础设施投入有大幅度或较大幅度的增长。但也有48.9%的人认为增加不多或没有增加。至于各项基础设施建设配套资金的来源问题，问卷显示，一事一议酬劳筹资占81.5%，村集体资金占49%，老板捐助占48.4%，举债占38.9%，村民集资占27.4%。值得关注的是，在关于目前村级债务形成因素的调查中，占85.3%的村干部认为是搞基础设施建设造成的，排所有原因之首。我们认为，作为公共产品或准公共产品的基础设施由于具有投入大、时间长、回收慢等特点，民间资本一般难以涉足，政府必须发挥主导作用，加大农村基础设施投入。五、多数村干部对农村公共事业建设现状表示满意，认为城乡公共事业建设差距正在逐步缩小。目前农村公共服务的供给面临资金、体制和机制障碍1、农村公共事业建设任重道远在调查中，村干部感到非常满意的占3.9%、比较满意的占68.6%。69%的村干部认为城市与乡村公共事业建设的差距正在逐步缩小，表明农村公共服务的供给状况有了明显的改善，村干部对