关于我国首次国土规划的工作与启示

关于我国首次国土规划的工作与启示*宋原生一、我国国土规划所经历的主要阶段、主要成果和主要作用（一）我国的国土规划起源于改革开放的初期。1979年中国共产党十一届三中全会后，我国经济和社会发展处于大发展的起步态势，百废待兴。如何开发利用好我们的国土，成为社会的共同思考。1、国土规划由中央书记处首先提出。1981年2月，中共中央书记处第97次会议对我国的国土整治作出了重要决策：“国家建委要同国家农委配合，搞好我国的国土整治。建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发。要搞立法，搞规划。国土整治是个大问题，很多国家都有专门的部门管这件事，我们可不另设部，就在国家建委设一个专门机构，提出任务、方案，报国务院审批。总之，要把我们的国土整治好好管起来。”2、国家建委承担了起步的牵头任务。当时，国家建委领导（韩光同志时任主任）与国家计委领导（宋平同志时任主任）商量后，开展了一系列的基础性工作。一是，举办了有各省市自治区建委和国务院有关部门的司局级领导干部、专家等80多人参加的国土整治研究班。邀请国家计委、能委、农委、经委和农业部、水利部、地矿部、中国科学院、中国社会科学院、国务院环境保护办公室等23个单位的31名领导和专家讲课，以我国国土资源和开发利用状况以及环境状况为基础，揭示问题；以国土开发的经验为基础，探讨综合开发整治理论；从国土整治具有战略性、综合性、地域性特点的认识出发，提出开展各项工作的建议。二是，国务院批转了国家建委的报告。国务院在批转国家建委《关于开展国土整治工作的报告》（国发[1981]145号文件）时指出：“在我们这样一个大国中，搞好国土整治是一项很重大的任务。目前，我国的国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重，在开发利用国土资源方面要做的工作也很多，迫切需要加强国土整治工作。这项工作牵涉面很广，希望各地区、各部门密切配合协作，把这件大事办好。”并要求，“先按照所提方案，把工作抓起来，以后在实践中再根据需要改进。”3、国家建委的报告对国土整治的主要任务作了概念性地表述：国土整治包括对国土资源乃至整个国土环境进行考察、开发、利用、治理、保护这2些相互关联的五个方面的工作。考察，是国土整治的基础性工作。主要是通过勘测调查、综合考察和专题考察，摸清我国国土的状况、自然资源及其分布的特点，做出科学的分析和评价。开发，主要是用垦殖、开采、工程建设等手段，使土地、河流、森林、海洋、矿藏，以及地区优势等，得到合理的开发。利用，主要强调对各种资源的合理利用，做到地尽其利，物尽其用，避免资源浪费。治理，主要是采取工程措施、生物措施等手段，对江河湖泊、黄土高原、沙化地、盐碱地、环境污染等，有计划的进行综合治理，改变国土遭受破坏的现状。保护，主要是采取立法、行政、经济、科学技术等手段，对矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、动物资源、海洋资源以至整个国土环境进行保护，使资源和生态不遭受新的破坏，并使国土状况不断有所改善。4、报告对国家建委如何抓国土整治工作提出了建议，主要是抓组织、协调、规划、立法、监督。1981年11月9日，国家建委设立国土局。（二）国土整治提出的理念和认识符合时代的要求1、1982年4月，国家建委国土局成建制划归国家计委。2、6月，国土局委托的“我国国土整治战略问题讨论会”提出：搞好国土整治，是关系到子孙后代的一项大任务，也是关系到国民经济和社会事业健康发展的一项势在必行的紧迫任务；主要目标和内容，是要对国家的一切资源（包括自然资源和社会资源）进行充分的、合理的开发、利用和有效的治理、保护，正确处理经济发展与人口、资源、生态之间的关系，以取得较好的生态效益和经济效益，促进国民经济和社会事业的顺利发展；要遵循因地制宜、综合、统筹全局和生态—经济的原则；要抓重点（1）经济发达地区，如京津唐地区、沪宁杭地区、辽中南地区、珠江三角洲地区等；（2）有较大发展潜力和问题突出的地区，如黄淮海平原、南方山地丘陵地区、海南岛和西双版纳地区、海涂海岸带和近海地区；（3）生态平衡严重失调的地区，如黄土高原的治理、农牧交错地带沙漠化的治理；（4）开发程度较低、条件较好的地区，如三江平原、呼盟大兴安岭岭西地区、川西和滇北横断山；（5）全国性的重大国土整治项目，如山西煤炭基地、南水北调工程、三峡水利枢纽、长江和黄河等大河流的开发；（6）其他和国土整治密切相关的问题，如农村能源问题、自然保护区和旅游区的保护3等。要有保证国土整治任务实现的主要措施。调整和加强国土整治机构；立即着手准备搞一个全国性的国土整治总体规划；积极进行国土资源调查，开展国土资源保证程度的预测；及早制定综合性的国土法规；大力宣传国土整治的重要意义和紧迫性，及时培育国土管理、规划、科研人才。3、国土整治正式登上规划舞台。（1）1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981—1985）》中，专列了一章（第二十四章），阐述“国土开发和整治”。要点如下：编制部分地区国土开发整治规划。国家重点编制以上海为中心的长江三角洲经济区规划，以山西为中心包括内蒙古西部、陕北、宁夏、豫西地区煤炭、重化工基地的经济区规划。编制京津唐地区国土开发整治规划纲要。修订长江中下游、黄河中下游、淮河、珠江、辽河、松花江以及海河和滦河流域的综合整治规划。各省、市、自治区也要选择一个或几个重点地区，开展国土开发和整治规划的编制工作。有条件的省、市、自治区业可以编制省、市、自治区的国土开发整治规划。开展重点地区的资源考察。进一步搞好农业资源调查和农业区划工作。加强国土的保护和治理。开展海洋资源的调查和开发。加强国土的立法工作。做好测绘工作。（2）国家批准的第一部国土规划是《金沙江下游地区国土规划》。1984年4月28日，胡耀邦同志对新华社动态清样第1129期“安平生同志建议国家统一安排开发金沙江下游资源”作出批示：“转启立、李鹏同志：此材料很值得一看。……”李鹏同志5月5日批示“此件请宋平，毅诚，李清同志阅。对这件事我们必须认真办理……7月份外贸召开一次专门会议讨论这件事。”在宋平同志的部署，国家计委组织四川、云南两省着手编制《金沙江下游地区国土规划》。（1990年初，国家计委根据国务院的授权，批准了上述规划，这是第一部由国家批准并付诸实施的规划。）（3）国土规划如雨后春笋，试点工作积极开展。1984年12月，国家计委发出《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》。通知指出，根据中共中央、国务院关于开展国土整治工作要搞立法、搞4规划的指示，全国已有一半以上省、自治区、直辖市先后在20多个地区开展了国土规划试点工作。试点地区面积共达210万平方公里，约占全国国土面积的22%，人口1、4亿，约占全国人口的14%。（4）国土规划的作用初步得到确认。在国家建委《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》中还指出，试点地区的初步经验表明，搞好国土规划对于合理开发利用资源，治理保护生态环境，促进地区社会、经济的健康发展有着重要的作用，同时也为编制国民经济中长期计划提供了重要的依据。“通知”要求各地，进一步加强对国土规划工作的组织领导；进一步明确国土规划的目的和作用；国土规划的主要内容包括四个方面：1，确定本地区主要自然资源开发的规模和经济的发展方向。2，统筹规划区域内的水源、能源、交通等重大基础设施的建设。3，在综合地发挥地区优势的基础上，安排好人口、生产和城镇的合理布局。4，搞好环境保护和环境整治，包括对自然灾害的防治。（5）海南岛成为中日合作编制国土规划的项目。1984年9月国务委员、国家计委主任宋平邀请日本国务大臣、国土厅长官稻村佐近四郎率团访华。国务院领导和有关部门与客人进行了广泛的交流。9月20日，国务院领导批准国家计委同日本国际开发中心合作编制海南岛综合开发规划。国家计委是出于如下考虑：通过合作，有利于学习日方编制规划的方法，增强外资进入海南岛的信心；海南岛战略地位日益重要，开发潜力大，整治任务重，地域相对独立，工作有一定基础。规划工作从1986年3月开始，到1988年5月结束，历时27个月。规划以2005年为目标年度，对社会总产值、国民收入、一二三产业结构、重点开发战略、经济区划和人口增长提出了预测。（6）全国国土规划纲要提上日程。1985年3月，国务院发出通知，批转、同意国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》。通知指出：搞好国土开发和整治是我国进行社会主义四化建设的重要基础工作。国土规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，对于合理开发利用资源，提高宏观经济效益，保持生态平衡等具有重要的指导作用，也是加强长期计划的一项内容。国家计委《关于编制全国国土总体开发规划纲要的报告》提出：“全国国土总体规划纲要，要围绕我国四化建设的总目标和总任务，勾画出国土资源开发和建设布局的基本蓝图；提出我国国土整治的若干重大专题治理规划；明确各重点地区的发展方向和重大开发措施。”“全国国土总体规划纲要，以二○○○年为规划期限，近期可以实现的任务将与”七五“、“八五”计划衔接，某些重大的治理任务（如大江大河和黄土高原的治理等）期限可以延长到二○三○年左右。1986年9月，国家计委提出了《全国国土总体规划纲要》（征求意见稿），并由宋平同志主持讨论会，谷牧、宋健，有关部委、部分省市区的负责人和经济学家马洪、于光远、童大林等参加。宋平同志在会议上指出：国家计委明确地把编制全国国土总体规划纲要，同改革计划体制，制定2000年科技、经济和社会发展规划纲要，列为全委当前三项重要任务之一。他强调，纲要是全国国土规划的框架，还要有地区的和专项的规划作为补充；国土5规划要不断修订和完善；要珍惜宝贵的国土资源，做到地尽其利，物尽其用。他强调，还需要加强调研，健全立法，广泛宣传。1987年9月，完成《全国国土规划纲要》（送审稿），10月，上报国务院审批（该报告由于随之而来的机构改革等因素影响，国务院未正式审议）。（7）工作制度不断健全，《国土规划编制办法》出台。1987年8月，经国务院领导同意，国家计委印发《国土规划编制办法》，共18条，主要规定：国土规划的性质；（国土规划是根据社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国的或一定地区范围内的国土开发整治方案。国土规划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性的计划，使编制中长期计划的重要依据。）国土规划的基本任务；根据规划地区的优势和特点，从地域总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系，协调人口、资源、环境的关系，促进地域经济的综合发展。编制国土规划要遵循的原则；遵循自然规律和经济规律，使规划建立在科学的基础上，以取得良好的经济效益、社会效益和环境效益；统筹兼顾、全面安排。从全局利益出发，处理好部门之间、地区之间、部门和地区之间亦即区内和区外的关系，兼顾长远利益和近期利益；因地制宜，发挥优势。根据规划地区的自然、经济、社会、技术等条件和特点及其在全国所处的地位，扬长避短，充分发挥地区的优势；开发利用和治理保护相结合。资源开发利用必须符合保护资源和环境的要求，使地区发展和环境条件相协调；从实际出发，量力而行，根据国力和地区经济条件的可能，确定规划地目标和任务。国土规划的内容；国土规划的期限一般不少于15年，内容一般包括十个方面：自然条件和国土资源的综合评价；社会、经济现状分析和远景预测；国土开发整治的目标和任务；自然资源开发的规模、布局和步骤；人口、城市化和城市布局；交通、通信、动力和水资源等基础设施的安排；国土整治和环境保护；6综合开发的重点地域；宏观效益估价；实施措施。国土规划的报批。全国的、跨省区市的国土规划和大江大河流域规划由国家计委会同有关部门、地区审查后，报国务院批准；省区市国土规划，由省区市人民政府审查，经国家计委综合平衡后，报国务院批准。（三）国土规划和研究成果丰富1、国家主持的层次的主要成果有：（1）《全国