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全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划前言城市生活垃圾处理设施是城市重要的市政基础设施，是城市公共环境卫生体系的重要组成部分，关系到一个城市的文明程度和广大人民群众的切身利益。近十几年来，我国用于生活垃圾处理设施的投资逐年增加，但生活垃圾无害化处理率仍然很低，垃圾无害化处理设施的缺乏已成为污染环境、制约发展的社会问题。如何遵循可持续发展的原则，通过安全卫生、技术可靠、经济适用的处理技术，实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化，是政府履行公共职能的一项重要任务。本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，“十一五”是承前启后的重要时期，做好“十一五”期间的城市生活垃圾无害化处理设施的规划建设工作，必将对我国环卫行业的未来和发展起到至关重要的作用。国家发展改革委会同建设部、环保总局编制的《全国城市生活垃圾处理设施建设“十一五”规划》（以下简称《规划》），范围包括661个设市城市（4个直辖市、283个地级市、374个县级市）和1636个县城。综合考虑经济发展水平和地域间的客观差异，《规划》将全国划分为东部地区、东北地区、中部地区、西北地区和西南地区等共五个区域。其中：1.东部地区：包括北京、天津、上海、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南10省或直辖市。2.东北地区：包括辽宁、吉林和黑龙江3省。3.中部地区：包括湖北、河南、山西、湖南、安徽、江西6省。4.西北地区：包括内蒙古、陕西、新疆、甘肃、宁夏、青海6省或自治区。5.西南地区：包括广西、四川、重庆、云南、贵州、西藏6省、直辖市或自治区。《规划》的基准年为2005年，规划期为2006～2010年。本《规划》的编制依据是：1.《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号），2005年12月；2.《中华人民共和国城市规划法》，1989年12月；3.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2005年4月1日；4.国家计委、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591),2002年9月10日；5.《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（建城[2000]120号），2000年5月；6.《城市生活垃圾管理办法》，建设部令第157号，2007年4月；7.我国城市生活垃圾处理相关标准和规范。一、我国城市生活垃圾处理现状（一）生活垃圾产量及特性1.设市城市生活垃圾产量随着国民经济的发展、城市人口的增加、城区面积的扩大，我国城市生活垃圾清运量保持稳步增长的趋势，结合建设部年报统计数据及本规划调研结果，2005年全国设市城市生活垃圾产量约为1.36～1.56亿吨，其中各区域所占比例见表1。表12005年城市生活垃圾清运量单位：万吨／年东部地区东北地区中部地区西北地区西南地区合计生活垃圾清运量6678247434891492147015602比例43%16%22%10%9%100%2.县城生活垃圾产量县城生活垃圾产量目前还没有健全统计数据，根据本规划调查数据，2005年全国县城年生活垃圾产量约为0.5亿吨，其中各区域所占比例见表2。表22005年县城生活垃圾清运量单位：万吨／年东部地区东北地区中部地区西北地区西南地区合计生活垃圾清运量1532.3435.251601.7893.89561.265024.4比例30%9%32%18%11%100%3.生活垃圾特性分析当前我国城市生活垃圾的突出特点是含水率高，一般为45～65%；热值低，一般在4200kJ/kg左右；有机成分高，厨余类有机生活垃圾部分约占40～60%；垃圾中可回收成分低，约占10～25%，见表3。表3我国城市生活垃圾基本特性表含水率45%-65%低位热值3000-500kJ/kg有机成分40%-60%可回收成分10%-25%此外，生活垃圾成分受季节、地理、经济发展状况以及燃料结构等影响较大，例如：气化率低、经济生活水平低的城市的生活垃圾热值低、煤灰等成分相对较高；气化率高、经济生活水平较高的大中城市的生活垃圾的热值相对较高，煤灰的含量较低；南方的城市生活垃圾中有机物的含量较高，墓本上在40～75%之间；而经济生活水平和消费水平较高的东部地区生活垃圾的易回收的废品含量相对较高。（二）生活垃圾处理设施概况1.正在运行的生活垃圾处理设施情况(1）设市城市截止2005年底，全国设市城市共有生活垃圾处理设施397座（不包括简易处理设施），总处理能力为21.06万吨／日。其中城市生活垃圾填埋场304座，处理能力16.07万吨／日；城市生活垃圾堆肥厂16座，处理能力0.55万吨／日；城市生活垃圾焚烧厂42座，处理能力2.55万吨／日；其他处理设施35座，处理能力1.89万吨／日。填埋、堆肥、焚烧和其他分别占76.3%、2.6%、12.1%和9.0%。各地区设市城市生活垃圾处理设施运行情况见表4。表4各地区设市城市生活垃圾处理设施运行情况统计表单位：吨／日东部地区东北地区中部地区西北地区西南地区合计填埋8278518180249951683417868160662焚烧221302007000243025460堆肥286611003506006005516其他10075101027351590353018940合计11785620490287801902424428210578初步估算，全国设市城市中生活垃圾处理能力达到无害化标准的约为16.9万吨／日，实际处理量约为15.2万吨／日，全国设市城市生活垃圾无害化处理率约为37%。（2）县城截止2005年底，全国县城共有217座生活垃圾处理设施（不包括简易处理设施），总处理能力为2.60万吨／日。其中生活垃圾填埋场199座，处理能力2.41万吨／日；生活垃圾堆肥厂1座，处理能力0.02万吨/日；生活垃圾焚烧厂6座，处理能力0.06万吨／日；其他处理设施11座，处理能力0.11万吨／日。填埋、堆肥、焚烧和其他分别占92.7%、0.8%、2.4%和4.1％。各地区县城生活垃圾处理设施运行情况见表5。表5各地区县城生活垃圾处理设施运行情况统计表单位：吨/日东部地区东北地区中部地区西北地区西南地区合计填埋1362012031862829432224078焚烧452000165615堆肥2000000200其他532002652801077合计1480212031863094476725970上述运行的县城生活垃圾处理设施中多数达不到无害化处理标准，能够达到无害化处理标准的县城生活垃圾处理设施总处理能力约为3000－4000吨／日，无害化处理率约为3％。2.在建的各类生活垃圾处理设施情况（l）设市城市截止2005年底，设市城市在建项目有138个，日处理能力为5.95万吨／日（建成后实际处理垃圾约为5.35万吨／日）。其中，城市生活垃圾填埋场108座，处理能力4.57万吨／日；城市生活垃圾堆肥厂3座，处理能力0.12万吨／日；城市生活垃圾焚烧厂10座，处理能力0.61万吨／日；其他处理设施17座，处理能力0.66万吨／日。按处理能力估算生活垃圾处理比例，填埋、堆肥、焚烧和其它分别占76.8%、1.9%、10.3%和11.0%。各地区设市城市生活垃圾处理设施在建情况见表6。表6各地区设市城市生活垃圾处理设施在建情况统计表单位：吨／日东部地区东北地区中部地区西北地区西南地区合计填埋135604250135707000735045730焚烧5250543003002006104堆肥45040001002001150其他975184082545024706560合计2023565441469578501022059544（2）县城截止2005年底，县城在建项目有98个，日处理能力为1.14万吨／日（建成后实际处理垃圾量约为1.03万吨／日）。其中，城市生活垃圾填埋场84座，处理能力0.98万吨/日；城市生活垃圾堆肥厂1座，处理能力0.004万吨/日；城市生活垃圾焚烧厂3座，处理能力0.05万吨／日；其他处理设施10座，处理能力0.11万吨／日。按处理能力估算生活垃圾处理比例，填埋、堆肥、焚烧和其他分别占86%、0.4%、4.4％和9.2%。各地区县城生活垃圾处理设施运行情况见表7。表7各地区县城生活垃圾处理设施在建情况统计表单位：吨／日东部地区东北地区中部地区西北地区西南地区合计填埋19403501690108047209780焚烧300000210510堆肥00400040其他2300008301060合计2470350173010605760113903.“十一五”期间关闭的生活垃圾处理设施情况（1)设市城市经统计，“十一五”期间设市城市中共有122座生活垃圾处理设施将被关闭，处理能力合计约5.23万吨／日，将减少实际处理能力约4.71万吨／日。(2）县城经统计，“十一五”期间县城中共有112座生活垃圾处理设施将被关闭，处理能力合计约1.28万吨／日。（三）生活垃圾处理费征收及垃圾处理产业化情况截止2005年底，全国共有266个设市城市和686个县城实行了生活垃圾处理收费政策，分别占设市城市的40.2%和县城的41.9％。根据调研情况，全国设市城市生活垃圾处理收费标准为1.5～11.0元／（户•月），县城生活垃圾处理收费标准范围为1.0～8.0元／（户•月）。由于生活垃圾处理收费缺乏有效的制约手段，实际收缴率很低，多数城市收缴率低于40％，部分城市只有10%左右。在生活垃圾处理产业化政策的带动下，以外资、民间以及其他社会资本作为投资主体的投资模式在我国得到了一定的发展，“十五”期间，我国城市生活垃圾处理设施的投资、建设、运营市场已初步形成，并在逐步完善和发展。（四）存在问题1.生活垃圾无害化处理能力不足，处理水平低近年来，我国各级政府用于生活垃圾处理设施的投资逐年增加，但由于历史欠帐较多，生活垃圾无害化处理能力仍然不足，2005年全国城市生活垃圾处理完全达到无害化要求的约占为27%，与全面建设小康社会的要求存在很大差距2.不同地域、不同城市生活垃圾处理水平存在较大差异我国生活垃圾处理水平发展不平衡，在空间地域上存在很大差异。东部地区由于经济发展水平高、投入力度大，生活垃圾处理设施数量相对较多，处理率较高。而经济欠发达地区，受财力限制，生活垃圾处理设施数量相对较少，生活垃圾处理水平较低。3.处理技术装备水平落后通过研究开发和引进、消化吸收国外先进技术，我国在生活垃圾填埋、焚烧、堆肥等方面都不同程度地使用了一些国际较先进的工艺技术。但总体而言，生活垃圾处理技术装备水平仍然偏低，一些关键技术和设备基本靠国外引进。填埋方面，渗沥液处理技术和填埋场沼气发电技术等仍需从国外引进；垃圾焚烧系统的国产化虽然取得一定进展，但装备水平以及生活垃圾焚烧余热利用率还需进一步提高。4.生活垃圾处理管理体制改革进程缓慢在环卫体制改革的过程中，部分城市环境卫生管理体制改革进展缓慢，不少城市还没有建立合理的运营投资偿还机制，环境卫生基础设施完全靠政府财政拨款建设，投资渠道单一，建设和运营资金不足。生活垃圾处理收费尚未全面实行，收缴率低，收费成本高，使用管理流程长。生活垃圾处理系统缺乏有效监管，难以满足生活垃圾处理设施建设和运营的需要。“十五”期间，我国加快了生活垃圾处理产业化、市场化进程，但是仍然存在法制建设滞后、管理体制和运行机制与市场经济不相适应、产业化运作不规范、市场监管不力等一系列问题。5.生活垃圾管理基础薄弱我国城市生活垃圾的物流管理还处于粗放管理阶段，多数城市生活垃圾收运、处理过程的基础数据管理缺乏必要的信息化管理设施和手段；许多城市还缺少计量设施，垃圾量还主要依靠估算，使得生活垃圾清运量、处理量数据统计误差较大；许多城市生活垃圾物流缺乏控制和记录，新建垃圾处理设施所发挥的作用以及垃圾处理的效果还不能做出准确评价。二、“十一五”城市生活垃圾产量预测预计到2010年，全国县城以上城市生活垃圾总产量约为2.5亿吨，其中设市城市的生活垃圾产量约为1.8亿吨／年（日均约为49.3万吨）；县城生活垃圾产量约为0.7亿吨／年（日均约为19.4万吨）。三、