关于城市规划体系的思考

关于城市规划体系的思考冷继顺作者简介：安徽省城乡规划设计研究院，国家注册城市规划师1问题的引出2000年广州首先开展编制城市发展战略规划(也称概念规划)。在方案编制阶段，邀请中规院、同济大学、清华大学、中山大学、广州规划院等五家单位在三、四个月内各自提出规划方案，并经过专家评审，之后，又用了一年时间编制深化方案，并准备报请审批。随后，杭州、合肥等城市效仿广州先后编制了城市发展战略规划。但由于该类规划不是我国现行规划体系中的一部分，我国城市规划行政主管部门对此类规划未能认同，城市发展战略规划处境较为尴尬。此外，对城市发展战略规划或称概念规划，是研究还是规划在理论界也引起争论。这些问题与概念规划存在的客观性对我国城市规划体系提出了一个问题。2几个概念的辨析2.1“概念”的含义“概”即要略、总括，“念”即考虑、想法。概念是反映对象本质属性的思维形式。形成概念的过程是从一般到抽象的过程，而把已经形成的概念落实到实际对象中，是一个由抽象到具体的过程。规划、研究到具体实施就是一个由抽象到具体的过程。概念性到具体化的过程是一个渐进过程，也是一个概念分解的过程。从规划建设的整个过程来看，基本要经过这几个阶段：问题的提出———基本构想(尚未经过严格论证)———分析研究(论证过程)———规划部署(综合选择过程)———规划的政策化过程(法定过程)———规划实施(操作过程)，这个过程中，前几个阶段以概念性为主，并逐步分解，最终落实在具体的建设中。2.2“规划”与“研究”“规划”即谋划、策划，“研究”即钻研、推究。规划是确定性，是对未来的安排，需要在未来发展过程中许多可能变化中作出选择，其规划成果是供相应的主体提供行动依据；研究是多义性，主要是通过研究历史和现状，寻找事物发展的规律，其研究结果可能是多选择的，并不是确定性的，这在软科学中尤为突出。实际上，规划与研究是密不可分的，研究是规划的基础，而研究落实到具体的规划安排中，才能起到作用。区分研究和规划，主要应该看立题的出发点，若是为制定行动纲领，即便开展了大量的研究工作，也应该是规划；如果为了找出问题或发展选择并提出建议，就应该是研究。但在实际的城市规划体系中，由于存在法定程序，即经过审批的规划才具有行动依据的性质。因此，也可用是否符合法定规划体系所规定的内容来确定规划还是研究。3概念性的研究、规划与设计概念与规划、研究属于不同的范畴，但结合起来却能够较清楚的分析日前城市规划体系。3.1概念性规划概念性规划也即概念规划，由于许多城市编制城市发展战略规划，概念规划的概念已为规划界所熟知，但也因为如此，对概念规划理解在一定程度上固定在城市发展战略规划的层次上。从上面的分析中，概念与规划的结合应该是多层次的，实际上，概念规划是城市规划的战略性、目标性的规划，由于城市规划是多层次的，概念性规划也应该是多层次的。广州城市发展战略规划深化方案是一种宏观层面上的概念规划，工业区、居住区规划也存在概念性规划内容，只是由于问题简单，概念的确定较为容易而简化。如房地产策划中某开发地段的基本定位，发展策略就是概念性规划的基本内容，也是具体规划的依据。3.2概念性研究既然存在概念性规划，也应该有概念性研究。实际上，概念性研究是概念性规划的基础，单独以研究为目的的概念性工作还是很多的。城市发展战略规划中，由多家参与，编制不同的规划方案，准确的说应该是战略规划研究，至少是战略规划研究阶段，也即概念性规划研究阶段。如果从法定的城市规划体系上来看，目前国内所开展的城市发展战略规划均应该是概念性研究。3.3城市设计的概念性城市设计是以城市的形体环境为研究对象，通过对城市环境三维的空间设计，来贯彻城市规划思想，指导城市环境元素的进一步设计。城市设计是规划与建筑设计的桥梁。由于城市环境元素的不确定性，城市设计在很大程度上是城市空间的概要性设计，也就是说，城市设计包含着空间概念性设计的内涵。3.4概念性研究与规划的重要性概念性的规划、研究将在各层次的城市规划中占着越来越重要的作用。从宏观层面上说，城市发展所涉及到的问题复杂，影响城市长远发展的因素涉及到城市的社会、经济、环境、文化等几乎各个方面，仅按“蓝图规划”的方式难以实现对城市长远发展的控制引导。从微观层面看，城市建设不仅仅是功能的划分和用地的安排，城市空间、社区环境等均需要在功能安排之前给予一个基本定位。城市设计带有很强的空间概念性设计，该学科的快速发展，已说明微观规划中对概念性规划、设计的需要。从我国城市发展过程来看，快速的城市化以及市场经济的发展，城市建设的主体、投资主体多元化，城市的发展通过计划式的具体控制已不能满足社会的需要。4现行规划体系及新城市规划体系4.1现行规划体系及其发展我国法定规划体系主要包括五个层次。其一是城镇体系规划。《城市规划法》中将城市行政区内的城镇体系规划作为城市总体规划的主要内容之一，区域性城镇体系规划多年未有法定的编制审批程序。近二年来，认识到区域性规划的重要性，已开始将城镇体系规划作为独立的规划进行编制、审批，省域城镇体系规划也开始由国务院审批，“安徽省城镇体系规划”是我国批准实施的第二个省域城镇体系规划。与此同时，城镇体系规划的内容及编制思路也有大大更新，珠江三角洲地区编制了城镇群规划，江苏、安徽等地着手编制了都市圈规划。区域城镇体系规划已经得到越来越深入的研究。其二是城市总体规划。城市规划编制办法中将城市总体规划的年限定为15—20年，城市总体规划主要是城市在一定时期内城市用地、功能布局等的蓝图规划。随着对城市发展规律认识的加深，城市总体规划越来越重视城市发展的宏观问题，如城市的发展方向、城市性质、城市规模等。但由于总体规划时限、相应的技术规范等方面的制约，法定的总体规划模式已与城市发展的需要产生大量的矛盾，导致城市发展战略规划等模式的产生。其三是分区规划。分区规划是城市总体规划的深化，主要针对大城市总体规划深度难以与详细规划结合而设立，是总体规划的补充。90年代中期广州开展的分区规划采用划小分区，深化编制内容的方式，将规划的建成区划分为70多个分区，部分深度达到控制性详细规划的要求。其四是控制性详细规划，该层次规划是规划管理中最便于操作的内容，深圳市为强化控制性规划的管理作用，在控制性规划(技术文件)的基础上建立了法定图则制度。其五是修建性详细规划。该层次规划是与建设结合最紧密的规划形式，但由于只有建设项目落实后，规划才真正具有实际的建设指导作用，而许多城市的重要地段的建设有多元的建设主体，建设意图、建设时期存在很大差异，通过修建性详细规划很难进行有效的控制。在这种情况下，城市设计以其空间概要性设计的突出表现而得到了迅速发展。4.2新的规划体系随着我国改革的不断深入，城市规划理论不断更新，现行法定城市规划体系已越来越不适应发展的需要。一方面，由于现行规划体系主要是在上世纪90年代初以前制定的，计划经济的色彩较为浓厚，在市场经济发育不断完善的今天，难以对不断变化的城市综合发展起到很好的引导控制作用。另一方面，由于城市规划理论的不断更新，城市发展理念的变化，也要求城市规划体系应该进行适当的更新。从当前城市规划的发展要求出发，在保持现有规划体系的延续性的前提下，建立了上图所示的新的规划体系。该体系主要通过加强概念性规划、研究的内容为出发点。其中，在规划的层次上，增加了城市发展的战略性研究层面，该层面以战略发展研究开始，进而编制模糊期限的战略规划，最终形成城市长远战略，该战略是城市长远发展的基本目标，应赋予其较强的法律地位。在规划体系的纵断面上，主要增强规划研究的内容。在区域规划层面加强规划发展的综合性研究和机制性研究，并最终落实到协调发展策略上。在城市总体规划层面上，以城市长远发展战略为依据，加强规定限期的目标性研究和策略性研究，在这些基础上形成总体规划大纲，进而制定城市的总体规划文件。在控制性详细规划层面上，应该开展对城市不同地段、不同用地功能的控制性内容的研究，并以此制定控制性要求，减少同一模式的指标体系所产生的弊端。在修建性详细规划方面，强化城市设计，通过城市设计的研究，指导修建性详细规划，也可成为控制性详细规划的特殊控制内容。总之，随着我国市场经济的不断完善以及政府在发展中的作用的改变。城市规划已经不同于计划经济时代模式，必须赋予新的内涵，而其中强化研究，体现政策性将是必须的趋势。