水资源论证工作的意义

水资源论证工作的意义水资源论证制度是以水资源的条件与经济布局相适应，实现水资源承载能力与经济规模相协调，以水资源的基础来指导水资源的合理开发与有效配置的重要制度，也是贯彻落实中央对水利工作的部署，深化取水许可制度，加强水资源管理，探索水权、水市场理论，科学确定取水权人的初始水权，建立高效、透明、规范的行政许可审批的重要制度保障。⑴水资源论证制度是我国水资源短缺严峻形势的客观要求水资源问题对于一个国家来说至关重要，只能依靠本国合理开发、优化资源配置、高效利用、有效保护和科学管理来逐步加以解决。我国水资源总量2.8万亿立方米，人均水资源占有量不足2300立方米，约为世界人均水平的1/4，是世界水资源严重短缺的国家之一。加之降雨量年内分配极不均匀，年际变化也很大，大部分地区降水量主要集中在6～9月，60%～70%的总水资源量是难以控制利用的洪水，往往造成汛期洪水成灾，非汛期又干旱缺水，并且年际连续干旱或洪涝的现象也较普遍致使我国水资源形势极为严峻，可以说已进入了水资源危机潜伏时代，发展和建设不能不考虑水资源条件。从20世纪80年代以来，随着改革开放政策的实行，我国的能源、交通、水资源曾一度成为制约社会经济发展的“瓶颈”，北方及沿海的一些城市和地区也曾出现过严重的水资源供需矛盾。经过20多年改革开放的基础设施建设，能源、交通问题都得到了较好的解决，但水资源问题却随着人口、经济的发展，紧缺程度不但没有很好的化解，还呈蔓延之势。这就要求我们必须依靠政府有效的宏观调控、市场运作、经济手段来统筹解决水资源问题，靠管理来平抑水需求的过快增长，靠一套有效的制度来协调竞争性用水，保证水资源合理配置的实现，而水资源论证就是政府宏观调控的制度之一。⑵水资源论证是保障经济社会可持续健康发展的基础中央之所以高度重视水资源，不仅是基于对水资源现状情况的考虑，更主要的是着眼于今后的经济社会发展。我们不仅追求经济的快速发展，而且追求持续、健康内涵式的发展，追求人与自然的和谐共处，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。但是，每一项发展与建设，都意味着要配置和利用水资源，这种配置和利用，又意味着现状水资源情势将发生变化，进而也可能产生这样或那样的影响。因此，面对今后高标准、高要求的发展和建设，在水资源有限和已经紧缺的情况下，势必给政府管理水资源提出如何合理开发、优化配置、高效利用、有效保护等问题，如何实现水资源可持续利用以保障经济社会持续健康发展的问题。因此，也必然会提出要进行水资源论证。⑶水资源论证是加强水资源开发利用源头控制的重要手段在市场经济情况下，政府解决好水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护等问题的最有效的手段，就是加强管理，而且是加强事前管理和过程管理。1993年国务院颁布施行的《取水许可制度实施办法》，确立了水资源开发的许可制度，要求新、改、扩建的建设项目必须办理取水许可证。该项制度的实行对加强水资源统一管理，促进计划用水、厉行节约用水，实现水资源可持续利用等方面发挥了积极的作用。但是，不能不看到，事前监督管理是一个不断完善的过程，原有的规定对重大取用水项目，要求过于简单，不能很好的反映人与水矛盾的关系、经济发展与水资源的匹配条件、水资源开发对生态系统的影响等，与当前水资源短缺形势不相适应。因此，在我国水资源供需矛盾日益加剧，社会经济发展受人口、资源、环境的制约日趋显著，人～水关系越加复杂的情况下，已经出现一些负面情况：如个别流域取水许可审批水量已超过了水资源的可利用总量；一些流域水资源开发利用程度已经超过了其本身所能承载的能力；一些新建水利工程长期蓄水不足，达不到设计标准，效益难以正常发挥；个别重大建设布局已经出现水资源难以保证，造成重大损失等情况。在利益的驱动下，不顾全局利益的行为时有出现，掠夺性开发、竞争性使用时有发生，甚至造成后建项目影响前建项目取水的情况，进而出现效益搬家，水事纠纷不断。凡此种种，要求政府必须对水资源开发的行为细化事前管理，强化过程控制。⑷水资源论证是依法行政，规范行政审批的需要水资源论证是取水许可制度的重要环节，其本身不是行政审批，它是为各级水行政主管部门审批取水许可提供的技术咨询意见。⑸水资源论证制度是水生态安全的保障我国部分地区用水量已大大超过水资源可利用量，无节制地开发利用水资源，导致江河断流、湖泊萎缩和地下水超采。一些地区出现“有河皆干、有水皆污、湿地消失、地下水枯竭”的问题，对生态安全和经济安全构成潜在威胁。据统计，全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的90多条河流发生过断流，河流功能衰减，部分河段功能甚至基本消失。与20世纪50年代初期相比，全国湖泊面积减少15%，长江中下游的湖泊数量减少一半以上。天然湿地面积减少26%。湖泊和天然湿地的减少和丧失，导致水资源、调蓄能力和水体自净能力下降，加剧了洪涝灾害的危害和河流水质的恶化。全国已形成164个地下水超采区，总面积达到19万平方公里，年均地下水超采量超过100亿立方米，部分地区已发生地面沉降、海水倒灌等现象。全国地面沉降面积已达到6.4万平方公里，50多个城市地面沉降严重。水资源利用方式粗放，用水浪费严重是造成以上问题的重要因素。我国水资源利用的效率和效益与发达国家相比有较大差距，在生产和生活领域存在严重的用水浪费。全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5达国家为0.7～0.8。单方水粮食增产量不足1kg，发达国家已达1.6～1.8kg。一般工业用水重复利用率在60%左右，发达国家已达85%。我国在污水处理回用、海水、雨水利用等方面也处于较低水平，用水浪费进一步加剧了水资源的短缺。长期以来，经济发展与水资源开发、利用与保护不够协调。一些地区制定经济社会发展规划时，没有充分考虑当地的水资源条件。在加快经济社会发展过程中，以浪费资源、牺牲环境为代价，换取短期内的经济增长。在推进城市化、工业化进程中，一些水资源匮乏地区盲目建设大都市和城市群，盲目发展高耗水、高污染的产业和高耗水种植业。我国工业的结构性问题突出，技术装备和工艺落后，经营管理粗放，物耗大，污染物排放水平居高不下。从新建、改建和扩建的建设项目取用水入手，实施源头控制高耗水、高污染工业项目和面源污染，加快产业结构调整和布局，强化水功能区管理和水生态保护目标，加强政府对水资源开发利用的宏观管理和建设项目的取用水管理，贯彻落实水资源论证制度，有利于促进我国水生态安全。