第五章-政策问题与议程设定★

第五章政策问题与议程设定第一节政策问题的概念、属性与分类★第二节公共问题的提出第三节问题认定与政策议程★政策问题政策政策系统输入输出起点·第一节政策问题的概念、属性与分类一、私人问题、公共问题和政策问题（一）私人问题、公共问题、和政策问题的含义问题：通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。私人问题：这类问题发生后只影响某个人或少数人，不属于政府机关管辖和解决的范围，而应该由当事者私人自行解决的问题公共问题：（社会问题）是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实或得的价值、利益或景况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会的同情与支持，并谋求政府予以关注和解决的一种情境。政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。政策问题★私人问题公共问题政策问题（二）公共政策问题的基本内涵★1.客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。2.问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。3.现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。4.团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。5.政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。二、政策问题的基本属性★1．关联性与公共性2．主观性和人为性3．历史性与动态性三、政策问题的分类（一）从政策问题的结构角度：邓恩把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:1在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。2结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。3结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。（二）从政策问题发生领域的不同可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。1.政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。2.经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。3.在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。(三)从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。第二节公共问题的提出公共政策问题的提出主体主要有以下几种:1.政府部门：最直接和最重要的提出主体2.政治人物3.政党组织4.利益集团5.大众传媒6.专家人士及咨询机构7.公民和社会团体8.政策网络第三节问题认定与政策议程★一、问题认定的含义、方法和步骤（一）问题认定的含义★问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及利益相关关系的界定过程。（问题认定就是通过问题搜索、整理、感知和判断的过程，用规范的、结构化的方式将拟列入政策议程的公共问题描述出来）（二）问题认定的方法1.边界分析法含义：对公共问题的本质属性和实际范围进行分析界定的方法；步骤：饱和抽样诱导性提问边界估计2.多角度分析通过系统运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法。适用：结构不良的、复杂的问题3.类别分析逻辑区分：将某种公共问题细分为许多次类的过程；（eg：环境问题细分为空气污染、水污染、噪声污染…）逻辑归类：(与逻辑区分相反)将多种问题组合成一个大的类别4.层次分析将公共问题的原因划分为可能原因、合理原因、和可塑原因三个层次的一种分析方法5.头脑风暴法：由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益相关者，从各个角度共同讨论有关的公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法6.假设分析将相互冲突的公共问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术（三）问题认定的步骤1.对拟认定的问题进行初步观察；2.勾勒出该问题的边界轮廓；3.搜寻事实依据；4.列举目的和目标；5.明确政策封套；6.匡算政策相关者潜在的成本和收益；7.再次审视对该问题的表述二、公共政策的议程设定(一)政策议程的含义与类型★政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：1.系统议程:它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。（注：很多公共问题虽然处于系统议程之内，但因为种种原因，政府还没有认为这些问题到了必须加以讨论和解决的地步，而无法进入政府议程；同时，也有许多问题不经过系统议程，而直接进入政策讨论的政府议程）2.政府议程:它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。(二)进入政策议程的条件与障碍1.进入政策议程的条件(1)首先，事件或问题必须明朗而严重:一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。(2)要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动,敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。（3）要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。正常的问题察觉机制:能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究、以便形成政策议程的构建的机制；民主的问题察觉机制：指问题的察觉机制应该体现民主性；开放的问题觉察过程：指有关组织的问题察觉系统不应该是自我封闭的2.进入政策议程的障碍1.首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素.2.存在双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。3.一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。(三)政策议程确立过程的模型1.珂珀等学者的模型★根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：（1）外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。但其只是让一个公共问题列入政府的议事日程，并不代表政府会不折不扣地按创始者的意愿作最后决定（2）动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型下的政策问题一般都能顺利地进入正式议程，但为了更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公共议程加以讨论（3）内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。2.芭芭拉.尼尔森的模型理论将议程的确立分为四个阶段第一阶段：议题确认，某一问题受到注意，并被察觉到需要政府的行动；第二阶段：议题采纳，政府决定对公共问题是否做出反应；第三阶段：议题重要程度排序，对议程中各个问题的相对重要程度进行排序第四阶段：议题持续3.约翰.金登的模型理论4.中国学者的模型理论议程提出者决策者智囊团民间民众参与程度高关门模式内参模式上书模式低动员模式借力模式外压模式