突发事件中公共财政应急机制的创新思考

龙源期刊网突发事件中公共财政应急机制的创新思考作者：罗燕妮来源：《神州》2011年第11期摘要：最近几年来，世界性和地区性突发事件的频繁爆发及其造成的严重后果，使国内外学者和各国政府认识到加强政府公共财政应急机制建设的重要性。本文主要从财政学的角度，分析我国应对突发事件的财政能力状况、问题及对策等，试图找到创新公共财政应急机制的方法。关键词：公共财政；突发事件；应急机制；危机意识一、引言进入21世纪，世界范围内先后出现了一系列重大危机，包括自然灾害、事故灾难、疾病传播和经济政治危机等，如“9·11”事件、非典暴发、禽流感流行、甘肃玉树地震、日本地震海啸。我国处于突发公共事件高发期，从自然的角度看，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重。从社会角度看，我国正进入经济发展的关键阶段，但经济相对落后，经济发展极不平衡，很有可能爆发潜在社会危机。财政作为应急管理工作的主要组成部分，贯穿着应急管理流程的始终，但从我国最近几次应对应急事件的实例来看，暴露了我国经济发展和社会管理中在应急机制建设中的很多突出问题。因此，建立健全行之有效的公共财政应急机制，对于保障人民生活财产安全，保持社会和谐稳定发展，促进经济健康迅速发展有积极作用。二、公共财政应急机制在突发事件的作用分析罗森塔尔(Rosenthal)、查尔斯·米歇尔（CharlesMichael）等人认为：突发事件是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件1。我国的《突发事件应对法》对突发事件进行了如下解释：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件具有突发性、紧迫性、高度不确定性、破坏性、严重威胁性等特点，一旦发生就会，给人民群众的生产、生活和生命财产安全造成严重的破坏。公共财政是政府参与市场经济活动的重要手段，也是防范和化解公共风险，最终避免突发事件的必要手段。在2007年11月1日，国务院颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中，整个法案包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等。财政部门作为应急管理的主要部门，财政龙源期刊网资金支持并贯穿于应急准备、应急处理和应急后恢复重建工作的始终。下面我们来讨论下公共财政应急机制在应急管理各个阶段中所起的作用。表一应急管理流程21.公共财政应急机制的准备阶段公共财政在应急准备工作方面能为突发性事件提供保障，为财政系统内部建立应急指挥体系。在灾难发生前，应急机制可以快速传递信息、组织协调救灾各部门的沟通与合作、提供统一的救灾物资和资金等等，从而为预备费用的提取、分配和使用提供科学的管理。当灾难发生时，应急机制可以迅速的从国家、省等各级政府的账户中提取资金应对突发事件，可以明确各级政府的资金数额和责任，保障救灾工作快速的开展，从而为财政的监督职能得到了有效的发挥。当灾难发生后，民政部门和各级地方政府会申请财政救灾资金，这样能使资金的申请和使用的全过程合理、合法化，从而为下一步的应急工作奠定了良好的基础。2.公共财政应急机制的处置阶段公共财政在应急处置工作方面能为突发性事件提供支持。首先，应急机制可以安置受灾群众，全面地开展救灾工作，在衣、食、住、行等各个方面提供必要的资金援助；其次，应急机制能对救灾资金进行合理的划拨、分配、使用，同时加强对民政部和各级部门在资金分配和使用等环节中的监督；再次，它能快速的对监测到的信息进行报告并传播，使决策部门准确地预测、及时地指挥应急工作，从而减低突发事件的损失。3.公共财政应急机制的恢复重建阶段在恢复重建阶段，首先，公共财政应急机制为灾后的恢复重建工作提供持续不断的资金来源，使灾后重建工作有着强有力的资金后援，从而保障了后续项目的顺利进行；其次，应急机制对事故发生的原因、处理过程、信息的传递、灾后影响进行全面的评估和总结，这样能吸取经验教训并在以后的工作中加以改进；最后，它对救灾资金的流向和使用问题会进行长期追踪，这样能及时、透明地把资金使用信息公布给广大群众。从公共财政应急机制在突发事件过程中所起的作用来看，财政的功能并没有得到很好的发挥，效果也不很显著，仍有很多需要改进的地方。因此，必须建立科学合理的公共财政应急机制，只有创新机制，才能提高应急管理的整体效率。三、突发事件中公共财政应急机制存在的问题1.财政投入不足，预备费用支出少，管理不合理。龙源期刊网根据我国《预算法》的规定：各级政府的预算应当按照本级政府预算支出额的1%-3%设置预备费，用于自然灾害开支和其他难以预见的特殊开支。我国的经济相对落后且财政预算对突发性事件的重视程度不够，导致预备费用投入很低。我国2009年和2010的中央本级提取的预备费是400亿，中央预备费比例分别占2.67%和2.49%，达到了历史的最高纪录，然而日本在1995年出台《国家全面发展》中就已经规定，中央级减灾财政预算每年约为350亿美元，占财政预算支出的5%。这样惊人的数字几乎没有可比性。同时，我国实行的是预备费用占年度预算百分比计算的方式，两者绑在同一条船上，预备费用不实行单独管理，所以预备费用不会自行转到下一年，如果当年风调雨顺，不需要突发性事件支出，钱就会挪用作为其他地方开支的经费，不会积累到下一年。当下一年发生灾难时，当年的预备费用只能是杯水车薪，远远不能满足突发事件支持方面的需求，特别是有些省份在财政预算中只有很少或者根本没有列出预备费用，在这样一个突发事件频发的年代是很不负责任的做法。表二2005—2010年中央本级预算支出和预备费提取情况3单位：亿元2.政府财政应急资金筹集的渠道狭小，筹资方式单一。我国的公共财政是妥善处理中央和地方突发事件的最主要的财政保障，然后各级财政部门根据分类分级的原则共同处理和应对突发事件，对财政资金合理利用与分配，同时需要各个部门，比如民政部、基建机关等的权力配合。我国应急财政资金的来源渠道有：预备费、转移支付、缩减预算支出节约资金、捐赠资金和国际援助。我们发现在整个公共危机处理的流程中，预备费、地方转移支付和国家的专项拨款是各地政府应急资金的主要来源。政府很少利用周围的资源比如企事业单位、广大的社会资源，为自己争取更多的支援，获得更多资金。资金的绝大部分都是中央和地方财政部门承担的，主体单一化问题很明显。但是我们要看到，光靠预备费和转移支付等手段获得资金来源是远远不够的。我国的预备费是根据预算规模按比例提取的一部分资金，主要用于年初难以预料、年度预算执行中需要安排的支出事项，极少的预备费难以成为财政的“稳定器”。转移支付制度一般是指政府间转移支付制度，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配4。由于各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念。同时，我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持。转移支付中出现的种种原因造成了我国转移支付制度的不规范。因此，国家和政府必须拓宽财政资金的来源渠道。龙源期刊网突发事件财政应急机制的管理制度和法制建设不健全。我国法律没有明确规定在突发事件中的各个利益主体之间，如中央与地方政府之间、地方政府与社会公众或其他组织之间，应该承担的财政责任的比例。这使得各部门责任不清晰，利益分配不明确，导致大家相互观望，延误救灾时机，加大了救灾的难度。我国法律在救灾款项的接收和使用方面存在很大漏洞，国家和地方财政、民政部、企业和社会团体捐助、国际社会的人道捐助等方式是救灾款的主要来源，但是筹集的款项在整个汇集、分配、拨付和使用的全过程中，缺乏统一的管理和全程的监督。我国法律虽然出台了一些应对突发事件的相关规定，比如《突发事件财政应急保障预案》、《突发事件应对法》。这些法律的内容过于笼统的，里面用了很多保证或保障物资筹备和工作资金等词，缺乏量化的硬性规定，如果没有具体的数目、比例和程序，会使得各个政府和部门推脱责任，所有的规定只会成为一纸空文，毫无作用可言。同时，我国法律和法规具有很强的部门特征，部门管理色彩太浓重，不利于各部门之间的协作和配合，各个单行法案的内容也不全面，很分散很笼统，有些规定甚至互相矛盾。应对突发事件的专门立法太少，且效力性不强，存在很多规范空白的地方。4.财政应急机制忽略了对政府和公众的危机意识培养的专项投入。与其亡羊补牢还不如防范于未然。公共财政投入极少部分的资金培养政府官员和公众的忧患意识，也不愿意把财力、物力花在突发事件的演练、生存急救等方面。然而，灾难发生后，他们却不得不耗费大量的精力和金钱在灾害重建上。忽略官员的灾害意识教育最典型的表现是：应急预案束之高阁、突发事件初期束手无策、组织施救也毫无章法等。公众是否具有危机意识特别是学生的危机意识，是衡量国民素质的一个重要标准。我国在危机教育和应对突发事件的教育方面投入的财政资金远远不够。下面我们来看几组调查数据。2006年5月8日，清华大学公共管理学院危机管理课题组公布了《中国城市居民危机意识网络调查报告》，他们对上海、北京等30多个省市自治区5046名年轻的城市居民进行过调查报告数据显示，我国公众普遍缺乏安全感和危机应对和处理能力。85.8%的调查对象认为目前中国公民的危机应对能力低下，不能适应应对各类危机的需要；81.2%的人认为对危机重视不足，危机意识淡薄；超过60%的人没有接受过任何形式的危机应对及生存急救方面的培训。城市居民尚且如此，农村居民就可想而知了。汶川地震发生后，有记者就地震知识进行调查，发现近九成学生没有参加过任何防震等突发性事件的演练，对防震自救知识比较了解的人只占到一成多。事实表明，我国不重视突发事件的危机和安全意识的培养，公共财政也没有专项拨款改善这种现象，导致政府官员和公众的危机意识都很薄弱，自我保护能力差。龙源期刊网四、完善突发事件中公共财政应急机制的对策1.建立多元化的财政应急资金的筹资渠道。我国突发性事件中筹资主体单一化问题很突出，基本依靠政府财政。这与发达国家形成的多主体筹资机制相比，显然要滞后很多。政府是处理应急事件的领导核心，各种非政府组织、公司、社会团体等都是政府的后盾。所以政府在发挥主导作用的同时，必须调动各方面的力量积极配合，比如向银行借款、发放债券或公民参与的自愿活动，还可以呼吁商业部门如金融、保险等部门的参与。政府只有通过这些方式促进与公民之间的互动才能把管理工作做好。因此，我们必须充分发挥社会各经济主体的作用，建立一个以国家和政府为中心，企事业单位、社会团体和广大人民群众共同参与的筹资渠道。同时，我国可以借鉴国际经验筹集资金，发行应急国债，建立财政风险基金和国债偿还基金5。建立一笔专门的、稳定的财政风险基金能为突发事件的到来提供及时的财政支持。国债作为财政政策和货币政策的最佳连接点，它首先是一种财政收入。国家发行债券或借款实际上是筹集资金，是解决突发事件、筹集建设资金的直接途径。世界上很多发达国家也会针对突发事件而发行国债。2.增加财政投入，增加预备费用的支出比例。同时要科学合理的制定预备费用，完善资金的管理，提高资金的使用率。首先，在财政支出方面，发达国家普遍投入大量的人力、物力和财力，用于开展突发公共事件的应急管理基础科学研究，为应急管理科技保障提供了强有力的支撑。而发展中国家受到财力、人力等各种因素的制约，在应急管理基础研究上明显投入不足。中国也不例外。因此，增加财政投入是增强我国应对突发事件能力的必要措施。其次，在预备费管理方面，有必要提高预备费的提留比例，把本级政府预备支出额从1%-3%调整为占本级政府预算支出额的3%-5%。同时进行预算制度改革，把预备费和年度预算分开管理。笔者建议要对预备费用实行基金式管理。如