台北市家庭发展帐户方案发展与储蓄成效

「台北市家庭发展帐户」方案发展与储蓄成效郑丽珍台湾大学社会工作学系一、前言在2000年7月17日，台北市政府社会局正式推出一个三年期的「台北市家庭发展帐户」的脱贫实验方案，提供一百名低收入家庭相对配合存款基金的帐户。在规划之始，「台北市家庭发展帐户」就是建构在MichaelSherraden博士（1991）所提出的以「资产」为基础的福利理论（assets-basedwelfaretheory）之思考架构，运用相对存款配合的储蓄诱因机制之设计，鼓励台北市地区的低收入户有计画的累积金融性资产，并提供相关理财教育课程以协助其进行有目的的社会性投资，增进其抗贫的能力。不同于传统的社会救助强调「所得维持」（incomemaintenance）的策略，「台北市家庭发展帐户」是台湾第一个社会救助方案强调「资产累积」（assetsaccumulation）的机制设计，期待协助低收入家庭累积资产来脱离贫穷，逐步地走向经济自立。在台北市政府推出「台北市家庭发展帐户」方案后，参与的贫户积极响应该方案的鼓励诱因努力地进行金融性资产的储蓄，有计画地进行使用目的的投资，不仅打破一般民众有关贫户的福利依赖污名，并引起脱贫福利政策的热烈对话。为了还原「台北市家庭发展方案」的发展背景，本论文一方面介绍该方案发展的背景，另一方面罗列参与该方案的贫户之储蓄行为，最后本论文将分享目前有关该方案实施成果所带来的政策启示。二、「台北市家庭发展帐户」方案的发展背景从40年代以来，台湾的经济发展以平均每年7.9%的成长率稳定的往前迈进，国民生产毛额（grossnationalproduct）也在2004年达到13,995美元，每年皆有增加（行政院主计处，2004）。如此傲人的经济发展成果的确提高了大部分人的所得收入，整个社会的财富累积总额也非常亮丽，奠下了台湾经济发展所需的资本根基。然而，如此富裕的经济发展成果在社会缺乏积极的再分配机制下，财富的累积逐渐偏向集中在少数人口的手中，反而造成台湾社会日益恶化的贫富不均问题，形成经济两极化的人口组成（刘玉兰、林至美，1995），使得社会中有一部份的人生活在社会的底层，过着经济贫困的生活。贫穷不只是经济层面的匮乏困窘，对于那些生活在贫困中的大人和小孩们，贫穷不仅带给他们身心发展上的不良影响，他们未来的教育及就业机会也将受到剥夺而发展有限，最后形成代代贫穷传承之现象；而在一些贫穷人口聚居的社区内，因为集中效果的影响，逐渐形成「贫穷文化」，成为犯罪与失业的温床（蔡勇美，1985）。所以，贫穷不只是人道主义或社会正义的问题，贫穷是国家经济发展的漏洞，是人力资源的浪费，是我们未来经济发展所经不起的损失。目前，台湾有关救助贫穷的行动规划，主要是以济贫为目的的社会救助法的规范为主轴，由公部门依法制定与实施相关的生活补助(in-cash)与福利方案(in-kind)以补充(supplement)业经查核列册「低收入户」的不足所得，发挥社会救助法的济贫照顾功能。然而，相较于普及式的社会福利概念，台湾的社会救助政策在本质上是一种选择性（selective）、残补式（residual）的福利措施，由政府透过行政制度的设计与服务对象的审查，据以区辨贫穷与非贫穷的申请对象，来管控列册「低收入户」的数量及行为（孙健忠，1999）。根据行政院主计处（2004）的资料显示，2004年9月底台湾地区列册低收入户1共有81,461户，计有200,771人，占总户口数的1.14%，占总人口数的0.89%。其中，台北市政府的列册低收入户户数在2004年11月有9,723户，计有22,656人，占台闽地区的12%强，高居第一位，市政福利财政负担沉重。同时，过去的社会救助系统所补助的济贫对象大多为老迈年幼、疾病缠身、身心障碍等无工作能力者，但近年来新贫的人口组成已逐渐由中壮年者、高中职教育程度以上者、有工作户长、单亲家庭等所取代，挑战着传统以「所得维持」为策略的社会救助的济贫效果（陈建甫，1996）。在一个靠「拼经济」以挤身于富有国家之列的台湾，长久以来有关社会福利与经济安全制度的建构一向采取相当有限的介入，大幅压低政府社会福利支出到国内生产毛额（grossdomesticproduct）的5％比例左右，远远的低于欧美已发展国家的福利支出，任由家庭与邻里网络支持系统承担大部分的福利照顾1列册「低收入户」的资格的范定是根据「社会救助法」第四条之规定，该条文为：「本法所称低收入户，系指家庭总收入平均分配全家人口，每人每月在最低收活费标准以下者。前项所称最低收活标准，由省（市）政府参照中央主计机关所公布当地区最近一年平均每人消费支出百分之六十订定，并报中央机关备查。」除了家户收入的计算外，低收入户的「财力调查」同时包括申请家户人口数与资产价值的推估。在家户收支的统计上，官方定义「家庭支出」」为平均每户全年的经常性支出(元／户)。而「经常性支出」包括非消费性支出及消费性支出。消费性支出包括食品费、饮料费、烟草费、衣着类、房租及水费、燃料及灯光费、家具及家庭设备支出、家事管理费、保健及医疗费、运输交通及通讯费、娱乐消遣及教育文化支出、杂项消费。功能（Haggard，2001；Hort＆Kuhnle，2000）。因此。台北市政府所推行的社会救助工作一直位于市政整个社会福利体系的边陲地位，消极的提供列册低收入户最低生活所需，对于协助低收入户脱离经济匮乏并不积极。在1996年时，联合国提出「国际拒绝贫穷年」，台北市政府社会局主责社会救助业务的第二科也推动「首都扫贫计画」以呼应联合国此项行动，宣示台北市政府在扫除贫穷的目标上将扮演更积极的角色。当时，「首都扫贫计画」的构想是以台北市现有的社会救助福利体系为基础，依据扶助低收入户不同的需求层次与家户资源建构出「安贫、抗贫、脱贫」三层次的政策目标，由保障台北市经济弱势者的基本生活水准「安贫」，进而提升其人力资本增进其「抗贫」能耐，最后提供其所需的生活机会得以「脱贫」，但在本质上这项计画仍是以提升低收入户的人力资本为扫贫的主轴，并无突破。在1998年时，民选的马英九市长入主台北市政府，就依据其当时竞选时所提出的「福利白皮书」之主张责成台北市政府社会局社会救助业务科，就「储蓄互助社」或「个人发展帐户」的社会救助策略进行评估，提出改革台北市政府社会救助制度的方案。基于「储蓄互助社」的法令限制与济贫成效考量，台北市政府社会局决定采行Sherraden博士所倡议的「个人发展帐户」概念，作为改革台北市政府的社会救助制度之参考，强调协助有「脱贫」潜力的「低收入户」作有目的、有计画的累积财产及投资运用，促其缩短接受社会救助的时间，并得以真正脱离贫穷或打破贫穷的恶性循环（谢宜容，2002）。三、「台北市家庭发展帐户」方案的理论基础与方案结构「台北市家庭发展帐户」这个实验方案主要是依据Sherraden（1991）在其专书「theAssetsandthePoor」中有关「个人发展帐户」的论述，主张协助低收入户「资产累积」将提升个人的生活福祉与抗贫能力，进一步并可以缓冲贫户家庭下一代子女的贫穷风险。根据Sherraden（1991）的说法，传统的社会救助政策设计原则上是以「所得」（income）为基础的补贴方式来协助老弱残疾的贫户，主要的目的在透过政府、家庭及就业三项经济来源所衍生的现金所得来维持贫户家庭的最低生活所需，其所形成的福利效果仅能在短期内提升贫户家庭的消费水准达基本生活所需，但在长期的福利效果上却无法继续提升其消费水准以协助他们脱离贫穷，逐渐走向长期性的经济自立，参阅图一（Sherraden，1991）。图一以所得为基础的福利模式就业收入低消费低消费家庭政府（资料来源：Sherraden,1991：179）Sherraden（1991）则指出一个家庭的经济所得来源相当多元，所得收入只是其中的一种，指的是现金资源的流动，家庭尚有其它资产累积，例如房地产、有价证券、存款、投资等资产，一旦累积足够多后可以进一步衍生更多的所得收入。他认为个人之所以会贫穷而接受社会救助，是因为美国社会中潜存某种公共制度的机制（institutionalmechanism），有意无意的阻碍低收入家庭累积财产，剥夺这些家庭的生活机会（lifechances），反而使贫困家庭的经济状况雪上加霜，减少其跳脱贫穷的机会。他主张一个家庭所累积的财产，有些来自世代亲人的传递、有些来自家人的投资、有些来自家人的工作所得，这些长期所累积的资产，在家庭遭遇危机或困境时，常能发挥缓冲及救急的效应，对家庭长期的经济稳定性相当重要。他因此倡议以「资产」为基础的社会救助机制则强调透过政府、家庭及就业三项经济来源来鼓励贫户家庭累积金融性的资产，并提升其理财知能，其所形成的福利效果在短期内不但可以提升贫户家庭的基本消费水准，在长期的福利效果上还可以藉由累积的资产衍生更多的所得收入继续提升其消费水准或累积更多的资产，参考图二。图二以财产为基础的福利模式就业收入低消费略高消费家庭政府财产少量财产略多财产（资料来源：Sherraden,1991：180）财务来源财务支持模式短期效果长期效果财务来源财务支持模式短期效果长期效果在1998年时，当台北市政府社会局社会救助业务科决定采行「个人发展帐户」的脱贫策略后，台北市政府社会局在1998年1月成立一个规划小组进行设计，这个小组包括了经济扶助科的科长黄春长先生、该科的几位科员，并引进三位社会福利学者参与这个方案结构的规划，分别是东吴大学的卢正春教授（社会学家）、文化大学的蔡宏招教授（经济学家）与作者本人（社会工作学家）。首先，规划小组在构思这个脱贫方案时就舍弃Sherraden博士所使用的「个人发展帐户」名称，改选「台北市家庭发展帐户」来称呼这项方案，其主要的目的是在彰显华人社会重视家庭资源共同分享的文化价值，有利于社会大众接纳这项方案的推动。接着，规划小组一方面搜集及阅读Sherraden博士所着的专书「theAssetsandthePoor」及相关著作报告，并组成访问团前往美国参观三个地区的「美国之梦实验计画」（AmericanDreamDemonstration），分别为SanFrancisco,Kansas,andChicago等三城市，以了解方案实际操作的状况及方案结构的设计。在规划「台北市家庭发展帐户」的相对配合存款结构时，规划小组原来是希望能筹募1：1：1的配比，一份来自政府、一份来自民间、一份来自参与人，但却无法取得台北市议会的认同，因而改采1：1的相对配合款架构。最后，终于促成这个方案得以正式的实践，则是归功于「宝来集团」与「白陈惜慈善基金会」在2000年2月同意联合赞助该方案的相对配合存款共计100个储蓄帐户，每个月每个帐户最高配合的存款金额为NT＄4,000（US＄1＝NT＄33），为期三年（36个月），总金额NT$14,400,000元，这也是台湾社会救助史上政府第一次与企业基金会合作一起协助贫民的工作模式。终于，在2000年7月17日，台北市政府社会局正式宣布进行三年期的「台北市家庭发展帐户」实验方案，提供低收入户一百个相对配合存款帐户，鼓励台北市政府列册的低收入户进行定期储蓄，参与理财课程教育，有计画的使用存款于创业、教育及购屋等指定目的，协助他们累积财产，增进其长期的抗贫能力，期待他们最终得以脱离贫穷。表一罗列的就是有关「台北市家庭发展帐户」的方案结构，该方案的实施期间为2000年7月到2003年7月，参与方案的资格必须市政府列册的低收入户，参与人在最近的三个月内有就业经验（需提出工作证明），在参与方案期间失业不得超过三个月等三个条件。在台湾，经济匮乏的家户必须向地方政府提出其全家的所得收入及资产资料，要成为官方列册的低收入户，则其家户平均所得收入不得超过当地家户平均消费性支出的60％，随逐年消费水准而修正，同时其资产（房地产、存款、红利等）价值不得超过当地政府所设定的标准。当方案参与人不幸在方案进行过程中失业，他们必须接受个案辅导员的就业咨询与资源转介，只要失业不超过三个月，仍能取得相对配合存款。在本方案进行的三年中，总计有