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1台灣地方行政區域規劃的永續發展---從生活圈到文化圈的建立並以泰雅語為例陳延輝、廖朝明摘要2009年6月內政部審查11縣市改制升格案，通過了台北縣、台中縣市、高雄縣市和台南縣市等四案。前三案是以生活圈，後一案則是以漢人開發的歷史與文化為理由，而獲得同意。本文認為，這次的行政區劃在戰後的地方政治史上往前邁進了一大步，但只重視福佬漢人文化是不足的，以後規劃應考慮客家及原住民族群的文化圈的建立。其次，本文對於原住民族行政區劃的文獻如高德義和浦忠勝等做了重點的回顧，除了肯定其觀點外，還對其論點不足之處提出一些看法。再次，本文以瑞士格勞賓登邦(Graubünden)的地方行政規劃和語言的維護為例，探究瑞士聯邦及格勞賓登邦的產生以及以語言劃分地方行政區域和法律對族語文化的特別保障與獎勵等。最後，討論過去行政當局對原住民族的地方行政規劃，並以泰雅族語為例，做十分具體且實際的思考，提出一個詳細的族群行政區劃的列表，以提供學界及行政當局的參考。期待在未來的行政區劃中，重建一個完整的族語生活暨文化圈。關鍵字：地方行政區劃、文化圈、族語、列脫羅曼什語、泰雅語2台灣地方行政區域規劃的永續發展---從生活圈到文化圈的建立並以泰雅語為例陳延輝1、廖朝明21.前言2009年6月23日內政部審查11縣市改制升格案，25名審議委經過一段冗長時間的討論之後，結果在同一天的晚上，沒有意外地內政部通過了台北縣、台中縣市、高雄縣市三個改制升格案件；而桃園縣、彰化縣、雲林嘉義合併案則沒有通過。唯一沒有決定的案件是台南縣市的合併升格案。審議委員們在基於文化、經濟等多面向的討論後，對此案要通過與否無法達成共識，最後決定送交行政院院會做最後的裁決。3在這次的升格審查會中台南縣長蘇煥智表示：台南縣市要力拼合併升格的原因，在台灣史的意義上是不同的，在協助整個台灣的發展，不只是在政治發展上，台南縣市更是要以文化首都做為國際行銷最好的表率。4所以他又強調說，在台南縣市這塊土地上，有許多大家所不知道的優勢，也就是歷史發展的足跡。他指出平埔族人在台灣各方面開發的歷史上，有很大的功勞，也就是台灣社會經濟的基礎是先建立在平埔族人身上的；當荷蘭來到台灣時，平埔族人也曾經打敗過荷蘭人，而這段歷史台灣人知道的並不多。在短短地只有一個小時的升格審查會議裡，台南縣市兩個首長都不斷以「正視台灣文化」的議題強調台南縣市之獨特性不可抹滅，讓審查委員們感受到台南縣市成為台灣文化首都的重要性。5台南縣市合併改制案依照本次審查以生活圈為標準下，照理講是無法通過的。但是最後內政部建議，基於考慮台灣文化的軟實力和台灣主體性，並有助於地區經濟的發展的情形下，內政部才將審查委員之正反意見呈送行政院。6有關2009年7月2日行政院院會審查通過五個縣市改制成三個直轄市，主1德國哥丁根大學政治學博士，國立台灣師範大學政治學研究所教授。2國立台灣師範大學政治學博士，國家圖書館漢學中心編輯(助理教授任用)。3在審查過程中代表十一個縣市七個升格案的團隊，輪番向審查小組報告，爭取升格，最後結果，引來朝野雙方陣營都不滿意的批評。關係台灣地方將來長期發展的審查，決策過程太過粗糙；連審查委員本身亦有抱怨。〈【決策幕後】台灣為何急急推縣市升格〉，《天下雜誌》。=38196.2010.4.20.4南縣／內政部縣市升格合併改制計畫審查會議南縣市樂觀~祝升格成功。=1797&prev=1812&next=1791.2010.3.30。5同上。6改制升格定案台北、台中、高雄升格成功。要是計劃提升國家整體競爭力及達成台灣區域的均衡發展。為了應付全球化之下的城市競爭，未來台灣地方的行政區劃朝向以建構「北台灣」、「中台灣」、「南台灣」三大生活圈為目標；而這次的縣市合併升格就是把北台灣城市區域發展定位是國家門戶，經貿核心；中台灣是優質文化生活中樞，新興科技走廊；南台灣是一個國際港都暨文化的地區，即海洋與文化雙核心的國際都會。而地方區域的發展則朝著「北北基宜」、「桃竹苗」、「中彰投」、「雲嘉南」、「高屏」、「花東」、「澎金馬」等七個區域來推動。行政院將在各區域成立規劃推動區域整體發展計畫的平台，如區域發展委員會等，中央會提供資源。至於離島地區已有離島建設條例，東部地區亦可考慮訂定發展特別條例，賦予特殊發展的法源，以確保該等地區的發展不會邊緣化。原住民地區的特殊處境及需要，除原住民族基本法外，仍須訂定其他法令加以落實，以保障原住民族文化的保存及發展。7與此同時，在這次的升格改制裡，行政院將行政區劃法依人口規模將鄉鎮轉改為「區」；但偏遠的地區，如離島和原住民區域會因地制宜彈性來處理；在升格的縣市中的各地區期望沒有任何鄉鎮會被邊陲化。「區」的劃分在合併升格完成選舉前，基本上由下而上尊重地方的民意來做調整，在偏遠原住民地區像高雄縣的茂林鄉可以改為茂林區；甚至由中央來調整，如果有任何不妥的話，即使這些新升格的直轄市行政首長及議會選舉完畢，成立新地方政府後，這些原住民區域也可再做進一步的區域調整。8由此可見，這次縣市合併升格成為直轄市案件的審查已經從生活圈的建立走向文化圈的建立，從台南縣市的合併升格破例不僅著重交通方便與經濟發達的生活圈的建立，來到文化圈建立的重視。行政院在高雄縣市合併升格中，亦可考慮到茂林鄉這種原住民生活及文化區的特殊性，也同意在將來適當時候給予調整。但是這次的行政區劃只考慮到漢人文化圈的建立，而且也只有以福佬人的歷史和文化為基準，同樣地在台灣最早來到台灣開發，但是由於人口較少和因政治勢力被邊緣化的客家文化圈的建立，亦應同時受到重視才對(林衡道，1988：290)。9否則的話，客家文化在台灣多元文化之下的社會無法得到公平對待外，對於客家文化的保存在長遠來說是有困難的。至於客家文化圈的建立，在地方行7同上。8由此可見，有關原住民地區內政部還留下一個伏筆，如果需要的話，可以由中央再啟動行政區域的調整機制。〈台縣市合併未來發展仍待凝聚共識〉。。9客家族人在明末時期多冒險犯難之士，像最早來台的林鳳和林道乾等人都是。鄭氏1683降清後，施琅(1621-1696)在奏請康熙皇帝陳述台灣地位的重要時，卻提出三條渡台禁令，除要求渡台者須先經過官方批准外，對客家人來台最大限制的是禁令第三條：「粵地屢為海盜淵藪，以積習未脫，禁其民渡台」。從此以後，客家族人因此被阻擋到施琅去世為止，至少有一、二十年之久。4政區劃上，如何進行，本文暫時不在此加以探討，不過其地方區劃的原理原則，應可和更弱勢的原住民文化的保存有同工異曲之妙。102.重要相關文獻回顧早期台灣少數民族的研究，大多從人類學視角探討文化、語言、社會、部落組織及權力關係，對於原住民族政治發展開始有系統的研究，要算是1980年代國內解嚴及本土化發展之後。原住民族權利運動興起，開啟了原住民族自治、原住民族與國家關係的探討。政府遷台以來對原住民族研究的重點在於全台灣所施行的行政區域制度，即以政治發展理論觀點探討原住民族生活水平如何能在既有政府體制下獲得長足進步，解嚴之後對臺灣史的探討，連帶地也讓原住民族自治的探討有加劇趨勢，不論由人類學、社會學、經濟學、政治學等學科研究原住民族議題各殊，研究結果均指出原住民族普遍發展不足的問題。有關研究的學位論文有：趙中麒(2000)的碩士論文《部落主權與文化實踐：臺灣原住民族自治運動之理論建構》中，提出以部落主權的概念做為原住民族自決的基礎，並引美洲及澳洲原住民族所具有支持主權之判例或條例之案例，提供國內原住民族建構自治主權之參考，但臺灣欠缺類似判例或案例，作者雖在第四章試圖尋找臺灣原住民族部落主權，並指出「部落主權問題需要許多來自草根的原住民族智慧始能解決」，如何進行民族誌的整理以建立有系統的資料並支持部落主權的成立，惜未加以說明。11盧幸娟(2000)的碩士論文《發展中的臺灣原住民族自治─以蘭嶼達悟族為例》中引聯合國《原住民族權利宣言草案》鼓勵原住民族追求主體性與自主性的精神，對照於國內蘭嶼尋求自治運動的現實情況，提出「蘭嶼自治的訴求模糊、陳義過高，概念性的言語難以讓一般人與生活世界產生連結」的客觀結論。12陳舜伶(2001)的碩士論文《原住民族運動中「權力法制化」進路的困局─兼論建構中的臺灣原住民族自治》中，探討在國家權力與法律運作下，找出置放權力的方式，作者認為，在追尋原住民族依循自己的方式而生活的主體性上，真正10如果以語言為標準來規劃的話，一般統稱為南客和北客之分，南客主要是六堆為主的鄉鎮，北客範圍更廣，南從台中縣的石岡東勢北到桃園縣的中壢等沿山及靠海的觀音鄉地區。也有所謂的東客存在，如花連縣花東緃谷以鳳林鎮為主的地區，南到富里鄉和池上鄉為界。如果再細分其方言的話，有四縣、海陸、大埔、饒平和詔安等五種。原住民族的語言至少可分為二十種或數十種不相通的方言。洪惟仁(2010)，〈台灣地區的語言分佈〉，2010.3.17下午2:10演講於國立台灣師範大學地理學系，10F會議室，未發行稿，頁1,20。11趙中麒(2000)，《部落主權與文化實踐︰台灣原住民族自治運動之理論建構》，國立臺灣大學政治學研究所碩士論文，未發行。12盧幸娟(2000)，發展中的臺灣原住民族自治─以蘭嶼達悟族為例》，國立東華大學/族群關係與文化研究所碩士論文，未發行。5的力量在於原住民族本身透過自我社會的建構，重建民族的主體性與生命力，而非一味地學習與適應國家法律與主流政治的內在價值，作者的建議，符合了當前訂定原住民族基本法配套法案應建立諮詢制度、尊重各部落的實際需要的要求。13楊智偉(2002)的碩士論文《臺灣原住民族自治體制的理論與實際─以建構中的鄒族為例》中，以嘉義縣阿里山鄒族為研究對象，作者認為要保有鄒族的生機，自治勢不可免，從山美部落達娜伊谷自然生態公園自主性發展的經驗，應結合國內外自治理論及自治論述，由政府及民間分別著手，作者具體指出政府應成立原住民族自治研究單位、成立原住民族自治推動單位、成立自治宣導小組及主動調查原住民族傳統領域，而民間部分，成立民族議會及民間自治推動組織，楊氏的研究對建構臺灣原住民族自治基本單位─部落自治的研究具參考價值。14簡玉華(2003)的碩士論文《臺灣原住民族自治政策之研究》中的探討重點在原住民族政治地位、原住民土地之統治政策及法令等議題上，並指出由行政院原民會草擬之《原住民族自治法》草案有大量參照「地方制度法」之設計，一旦通過施行將嚴重壓縮原住民族的自主性。15金煌杰(2004)碩士論文的《臺灣原住民族自治議題探討─自治法各草案之比較與批判》中比較目前擬議原住民族自治法草案版本，認為在憲法架構下籌設原住民族自治區，存在著原住民各族群內部或族群間所存在的自我限制，以及來自於優勢族群及社會或政府對原住民族自治的態度，其中作者在論文第111頁指出「原住民族存在著內部分離的要求，例如太魯閣族成功脫離泰雅語系，分離主義的隱憂將對族群造成衝繫」等隱憂，可為原住民族尋求自治時之借鑑。16高正尚(2004)的碩士論文《我國原住民族行政之研究》中，則從事原住民族行政體制之研究，認為國家應將國際保護原住民族集體權的精神，及既有行政體制有利於原住民族發展的部份內容，納入未來實施原住民族自治時之考量。17至於專家學者方面有高德義在2005年8月27日財團法人國家展望文教基金13陳舜伶(2001)，《原住民族運動中「權力法制化」進路的困局─兼論建構中的臺灣原住民族自治》，國立臺灣大學/法律學研究所碩士論文，未發行。14楊智偉(2002)，《臺灣原住民族自治體制的理論與實際─以建構中的鄒族為例》，東吳大學政治學研究所碩士論文，未發行。15簡玉華(2