调查报告：关于全省就地城镇化的调查报告

调查报告：关于全省就地城镇化的调查报告就地城镇化是实现农村劳动力就地转移和就近就业的现实选择，是统筹城乡发展，加快农村现代化、城镇化的重要途径。最近，我们对就地城镇化情况进行了实地调查。总体上看，以小城镇建设、村庄治理、发展农村社区为主要内容的就地城镇化，发展势头良好，需要采取更加有力的措施全面推进。一、基本情况我省积极推进重点镇和农村社区建设，加快村庄治理步伐，使广大农民在不离土不离乡的情况下，实现就地城镇化，探索走出了一条统筹城乡发展、推进城乡一体化的新路子。重点示范镇建设引领城镇化快速发展。小城镇建设是化解农村边缘化和实现农村人口结构均衡的有力措施，也是就地城镇化最具体的实践体现。全省各地高度重视重点示范镇建设。一是以城市发展理念高起点编制城镇发展规划。结合地理条件、经济实力和产业基础，充分挖掘重点镇的特色优势和主体要素，坚持用高起点、可持续的规划引领重点镇健康有序发展。如省重点示范镇新民镇聘请中国建筑设计研究院，按照“新民·小章一体化”的思路及生态城镇的发展目标，编制了发展规划。规划镇区面积17平方公里，有商贸流通、群众居住、农业观光、公共服务和工业园区服务区五大功能区，不仅功能完备，而且布局科学，是宜居宜业的新型中心城镇。二是多方筹资加快基础设施建设。重点镇全面加快基础设施建设步伐，在建设规模、整体形象、示范引领作用等方面都取得了一定成效。如汉中市按照重点镇建设规划，安排各类城镇基础设施项目63个，计划投资10.3亿元，其中落实财政配套资金1.3亿元，政府筹集建设资金6亿元，社会其他投资3.1亿元。目前，累计竣工项目43个，完成投资9.57亿元。三是特色产业健康快速发展。重点示范镇产业发展各具特色，如崔家山镇依托陕飞公司，通过航空产业发展加速带动城镇建设，在开发建设中始终凸显“欧情元素”、“水元素”、“航空元素”，今年计划实施项目18个，总投资3.6亿元，全力打造环境优美、功能齐全的现代化欧情小镇。移民新区建设开辟统筹城乡发展新模式。我省移民搬迁按照“搬得出、稳得住、能致富”的目标，坚持移民搬迁安置与统筹城乡发展有机结合，探索出一条依托移民搬迁推进就地城镇化的路子。茨沟镇老庄中心社区新建区已集中安置搬迁群众74户，297人，改造区、连接区已安置51户，165人。通过土地流转，正在社区周边开工新建500亩“荷塘月色”农业观光园、800亩经济林果园、1000亩富硒魔芋园和300亩烤烟种植园。精心打造了“上高速，到茨沟，赏红叶，品豆腐”的“茨沟一日游”旅游品牌。既可解决农民就近就业问题，也增加了农民收入，将社区建设、移民搬迁、发展特色产业三位一体实行了有效结合。农村社区建设推进农村城镇化质量全面提升。农村社区建设，以公共服务均等化覆盖农村，以现代化的产业体系支撑农村，最终让农民实现生活方式和生产方式的改变。大竹园镇七堰社区由原七堰、小沟、新铺、金鸡四个村合并组成，是2010年“7.18”灾害后重建基础上建设的一个新型农村社区，现有人口992户，3987人。社区规划可容纳人口4000-6000人。社区周围还规划了3000多亩观光农业示范园，发展设施蔬菜、观光茶园、无公害养猪、富硒核桃和农产品加工等产业，促进农民就近就地转移就业，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。城中村改造加速推进就地城镇化。城中村改造是统筹城乡发展、延伸公共基础设施、加快农民市民化的重要举措。我省城中村改造中兼顾各方利益，改进工作方式，取得了较好效果。沣东新城和平村通过股份公司走城中村改造道路，村集体投入5000万元拆迁奖励、补偿资金，完成了全村406户、13.8万平方米拆迁任务，不仅实现人和地进城，而且实现了安居乐业。二、存在问题让更多的农民实现就地城镇化是统筹城乡发展、造福三秦百姓的重要途径，但也是一项纷繁复杂、关连多方的系统工程，各地在推进过程中都会遇到一些困难和阻力。农村发展依然呈现弱势化特征。一是大量精壮劳动力离开农村。调查地农村平均有近乎四成的劳动力及其家人流向城镇就职谋生，农村形成了务农劳缺，进家人缺的空巢家庭现象。地里种田60%是妇女，30%是老人，形成了一幅天然的“妇老耕作图”。二是农民进城务工、落户日趋增多，旧房屋和宅基地长年闲置、废弃荒芜，浪费严重。城固县土地总面积2213.37平方公里，农户约12.31万户。根据第二次土地调查数据显示，村庄用地为7.98万亩，占全县建设用地的55%，人均用地122平方米，农村闲置土地和废旧宅基地越来越多。三是面临老人养老、子女教育和妇女情感缺失的困惑。留守老人存在养老难、生活难、看病难等问题。如麟游县崔木镇全镇70岁以上老人共428人，有留守老人130户217人，仍靠生产劳动来维持生活，月收入仅百元左右。留守儿童长期缺少父母关爱，家庭教育缺失、监管缺位，有的逐渐厌学直至辍学。宁强县有儿童8.3万名，留守儿童达1.8万人，占21.6%，留守儿童中学习成绩一般和较差的就占62%。留守妇女除养老育小，生活压力大外，尤以丈夫长年打工不归，感情“空壳”，精神压力是常人难以承受和理解的。农民财产性收入机制尚未形成。一是土地矛盾日益突出，制约着土地流转的整体进程。高庄镇东风村余家堡村民，因近1200亩土地纠纷，引发群众多次集体到镇政府和县政府上访，甚至发生打架斗殴等暴力冲突。二是农村社保机制尚不健全，保障标准较低。新民镇农村居民享受最低生活保障金有776户2558人，每月标准为70元，五保户52户56人，每月250元，与城市社保标准差距大。三是农民从传统的种植和土地流转中获得的收益有限，持续增收机制尚未形成。农民每年靠务农的现金收入仅几千元，经济实力难以保障城镇生活。小城镇建设进展缓慢。除省级重点镇外，其它小城镇建设进展较慢。一是基础薄弱，服务功能差，特别是水电路气信等基础设施历史欠账较多。二是因资金、土地等因素制约，发展举步维艰，多数县区仍然是吃饭财政，建设资金十分有限。三是产业聚集效应不明显，镇域经济发展后劲不足，吸纳就业能力有限。四是房屋拆迁和土地征收矛盾尖锐，项目推进阻力较大。五是生态环境不容乐观。污水排放、垃圾倾倒等问题突出，生态环境亟待改善。农村社区建设亟待加强。一是规划滞后和政策不配套。一些农村社区规划的起点和标准不高，与县域村镇体系规划、乡镇总体规划、土地利用总体规划等没有很好衔接，缺乏前瞻性、整体性、层次性。农民户籍、房屋产权、土地流转、社保等方面的改革滞后，难以完全享受到与城市居民同等的社会待遇。二是社区功能定位尚存偏差。政府一定程度上仍把社区作为最基层的行政机构，作为政策落实的终端。社区日常工作忙于应对上级政府各部门所布置的任务，上级机关的各种统计数据和各项检查。我们在洋县调查中发现，一些职能部门、基层政府转嫁职责到城乡社区，如安全生产监管、社会治安防范、食品安全监督等，使社区工作人员整天忙于应付繁重的行政事务工作，削弱了社区的便民服务工作。三是缺乏职业化、专业化社工队伍，专业社会工作的职业环境和条件尚未形成。三、对策建议积极推进小城镇网络体系和农村社区建设，建立土地收益的可持续机制，使更多的农民就近就地实现城镇化，是改变农村人口结构扭曲状况，提升农村现代化、城镇化水平，统筹城乡发展的重大举措。加快建设以重点镇为核心，分布合理的小城镇网络体系。一是按照建设农村幸福家园和城市社区的模式与标准，力争通过3-5年时间，使重点镇初步形成县城副中心，成为农民进城落户、创业的良好平台和全省小城镇建设的示范样板。坚持因地制宜和规划先行的原则。着眼长远，合理布局，突出特色，高起点规划建设全省小城镇网络体系，一次到位，分期建设。二是以城带镇。建立大中城市与小城镇对口支援帮扶机制，在规划建设、资金、技术、人才等方面实行一对一、一对多对口支援和帮助。建立大中城市优质资源延伸机制，鼓励引导名校、名医院、超市名店等，到区县、小城镇连锁布点，联合办校、办医、开店，形成集团化管理，增强小城镇吸引力。三是以工补农。加快产业园区建设，建立产业转移激励机制，鼓励引导劳动密集型产业向小城镇梯度转移。加大村庄环境综合治理力度。一是拆旧建新，实现集约节约利用土地。统一规划、集中安置农民住房，确保搬迁户能搬得出、稳得住、能致富。旧村旧宅拆除与新村新宅建设相结合，可采取多部门联合执法，严格执行“一户一宅”和“建新拆旧”政策，依法严厉打击违规强占多占行为。二是建立多层次的农村养老托老场所。加大政策补贴力度，鼓励建立幸福互助院，提高农村养老保险金待遇标准。推动新型农村养老社会化，促进农民养老方式实现重大转变。积极引导一些社会实业家、慈善家在农村建设规模较大、规格较高、设施较好的私立敬老托老院，满足各个层面的养老托老需求。三是丰富农村文化生活。加快建立农村老年活动中心，开展有益老年人身心的文体健身活动，丰富老年人的精神文化生活。组织留守妇女集中学习农业科技知识和劳动技能教育，使其成为依靠科技致富的带头人。引导留守儿童树立正确的人生观，积极参与社会公益活动，丰富课余生活，创造各种条件让其健康成长。四是积极推进小城镇生态文明建设。强化对镇区公共设施建设的投资，进一步改善生产生活条件和美化生态人居环境。建立农村土地收益的可持续机制。一是加快农村土地制度改革，推进农村集体建设用地进入市场，盘活农村土地、房屋、林权等“沉睡”资源，使其变为农民持续增收的资产。在符合国民经济发展规划、城乡发展规划、土地利用总体规划等各类综合或专项规划的前提下，允许农村集体建设用地享有与国有土地同地、同权、同价，通过土地出让、产权交易、租赁、入股等多元化方式参与生产经营建设，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。二是加快土地流转服务体系建设。健全乡镇土地流转管理服务机构，做好规范管理、集中连片整理、基础设施改善、中介协调等服务，统一发布流转信息、组织交易、签订合同，促进土地流转规范化、市场化。通过引导龙头企业和产业大户规模经营带动土地流转，促进土地集中连片经营和农业产业化，最大限度提高土地流转经济效益，切实增加农民土地收益。三是农业项目与土地流转相结合。加大涉农项目资金对土地流转的支持力度，土地整理、农业综合开发、特色产业培育等农业项目与土地流转紧密结合，形成农业项目跟着土地流转走，基本设施围绕产业基地建设的格局，更好地发挥涉农项目的效益。四是逐步建立土地流转金融扶持机制。引导金融机构积极探索土地承包权证抵押贷款办法，解决土地流转规模经营的资金短缺问题。可以试点给农房发放“双证”，并准许以房产证抵押贷款，把“死资产”变成“活资本”，彻底解决长期以来农村“缺血”、农民“融资难”的问题。五是土地入股。合作入股、合作经营，农民按股份红，既是股东又是经营者。大力推进新型农村社区建设。一是科学规划，合理布局，加快完善基础设施。按照“小城大镇建社区，居住生产两分离”的原则，结合重点镇建设、保障性住房建设、移民搬迁、迁村并点等，统一规划，统筹建设新型农村社区。二是明确社区的服务属性，淡化管理职能。整合资源，完善功能，建设现代服务型社区。把服务中心与物业管理体系、自助互助服务体系建设结合起来，高度重视农民转变为城镇居民带来的生产方式、价值观念以及心理、生活习惯等一系列的转变，帮助他们全面提高生活质量和文明程度，加快实现向农民市民化的真正转变。三是推动社区服务人才队伍职业化、专业化。建立科学合理的社会工作人才培养、评价、使用和激励机制。加大政策扶持力度，建设一支以社区自治组织成员为骨干、以社工和专职工作人员为重点、以义工为补充的社区服务人才队伍。（弘利遴选）高度重视小城镇文化旅游资源开发。一是深挖地方历史文化资源，提升小城镇文化底蕴。以文化旅游资源开发带动就地城镇化发展。麟游县唐九成宫遗址、宁强县青木川古镇等历史遗迹，应进一步挖掘历史文化资源，大力发展旅游产业。二是因地制宜，发展别具特色的乡村旅游。围绕自然风光、风土民情开发乡村旅游，不仅可以提高小城镇知名度和美誉度，而且可以增强居民对城镇的认同感和归属感，弘扬健康、向上的城市文化主题，营造宜居宜商的良好环境。