我国精准扶贫政策分析

［提要］随着国家经济社会发展和贫困形势的变化，我国适时调整扶贫开发战略，逐步确立以全面建成小康社会为目标的精准扶贫政策体系。本文在总结改革开放以来扶贫工作取得的成效和扶贫政策发展趋势基础之上，阐述我国当前实施精准扶贫政策的必要性，阐明精准扶贫的科学内涵。以公平与效率角度分析我国精准扶贫政策，通过国家角度、区域角度、贫困户角度以及可持续发展角度来进行精准扶贫政策公平性价值分析，通过精准扶贫的成效与存在的失效进行效率价值分析，并提出基于公平与效率视角，精准扶贫政策未来途径与走向，有利于更好地把握政策内涵，为更好地理解国家精准扶贫政策提供一定的理论知识。关键词：精准扶贫；政策内涵；公平；效率；途径与走向中图分类号：F81文献标识码：A收录日期：2016年12月30日一、引言贫困问题一直是我国主要的社会问题。我国政府长期以来高度重视减贫工作，改革开放以来，为应对贫困问题，我国以政府主导的形式在各个阶段采取了一系列的扶贫、脱贫政策，经过近40年的不懈努力，效果十分显著，根据国家统计局公布的数据，全国贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2015年底的5，505万人，我国贫困人口大规模的减少，农村贫困发生率也从30.7%降至7.2%，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口比例减半的国家。在各个阶段采取了一系列的扶贫、脱贫政策作用下，效果比较好。但与此同时，我国现阶段贫困问题的特征发生了相应的变化：我国扶贫开发总体上已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。由绝对贫困转向为相对贫困，致贫原因复杂化、扶贫难度加大等。因此，如何应对我国现阶段的贫困问题，成为国家和政府扶贫工作的重心。精准扶贫政策是我国当前时期扶贫开发的重大战略政策，是国家当前和今后一个时期内治理贫困问题的战略重点，有其必要性。从公平与效率角度分析我国精准扶贫政策，有利于更好地把握政策内涵，对不断完善精准扶贫措施具有一定的借鉴意义。二、精准扶贫概念的提出2013年11月习近平在湖南湘西考察时，提出“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”，这是国家领导人首次提出扶贫要“精准扶贫”。精准扶贫概念的提出是相对于过去的粗放型扶贫，重点强调了扶贫工作要转向“精准”，从“大水漫灌”转为“精确滴灌”。2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发［2013］25号），把精准扶贫工作机制确立为国家新阶段扶贫开发工作的六大机制之一。因此，我国开始在全国范围内推动精准扶贫工作，精准扶贫政策也成为我国现阶段应对贫困问题而采取扶贫、脱贫、开发的核心。2015年，党的十八届五中全会召开并提升“十三五”规划，进一步提出全面实施精准扶贫、精准脱贫政策。三、精准扶贫的内涵精准扶贫是现阶段我国根据过去扶贫开发实践和贫困问题的总体特征，以实现全面建成小康社会为根本目标，逐步形成的精准扶贫政策框架。精准扶贫政策的核心要义在于“怎么扶、扶真贫、真扶贫”，改变过去粗放式扶贫方式，将扶贫政策和措施“到村到户”，通过“精准”对贫困户和贫困者进行帮扶，而拔出“穷根”，实现真正意义上的脱贫发展。根据中办发［2013］25号文件，精准扶贫是针对不同贫困户状况、不同贫困区域，运用差别化和有效的方式对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理、精准考核的治贫方式。因此，目标是引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。根据国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知（国发［2016］64号）精确识别、精确帮扶、精确管理、精准考核的治贫方式进行了阐述。有效实施精准扶贫政策需要做到如下：精准识别是首要工作，精准识别是指通过贫困户申请、群众评议、公告公示、抽查核验、录入信息等一系列步骤，将贫困户、贫困村进行有效识别出来，并建档立卡，清晰致贫成因和帮扶需求；精准帮扶是核心，在精准识别的基础上，根据致贫成因有针对性的采取措施进行精准帮扶，重点通过“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）；精准管理是重要保障，精准管理的重点在于“六个精准”（扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）；精准考核是重要手段，既对贫困户考核，又对扶贫干部考核，是指针对脱贫成效，建立贫困人口和贫困村“退出—进入”动态机制，在扶贫工作上加强对贫困县情况的量化考核，强化政策实施效果。精准扶贫政策适应我国贫困治理形势的变化，实现了扶贫对象瞄准化、帮扶措施具体化、管理过程规范化、考核目标去GDP化等目标，是当前我国扶贫开发政策的重大战略转型。四、公平与效率的内涵公平与效率作为社会政策的最基本的价值，一直是我国政我国精准扶贫政策分析□文/刘军林（江西师范大学江西·南昌）公共/财税No.2x圆园17叶合作经济与科技曳163--府制定政策时所要考虑的。“公平”概念，不同的学派有不同的释义。如：伦理学认为，公平指机会均等条件下收入分配的协调。社会学解释，公平指人们在政治、经济、社会等各个方面都处于同等的地位并享有同等的权利。此外，在政治学、法学等也提出了不同的释义。虽然有不同的“释义”，公平的核心内涵是一致的。公平是反映人们从心理上、道义上追求价值关系，特别是合理性的分配关系、价值理念和价值标准。因而，在此分析精准扶贫的“公平”是一种“机会的均等”，要体现合理性，是贫困者获得精准扶贫政策受益的机会均等，要求能够机会公平、权利公平、分配公平和效率公平。“效率”一词，萨缪尔森指出“效率是经济学所要研究的一个中心问题”。效率主要表现为投入产出的生产效率和资源利用的配置效率。“效率”是属于经济学的研究问题，但如今延伸到其他学术领域。因而，在此分析精准政策“效率”，是指要保证政策和政策的实施对象者实现最佳的效果，即扶贫要有效果，要能够“一针见血”。因此，分析精准扶贫政策既要涉及公平正义，还需要提高效率。在公平方面，精准扶贫的“公平”是一种“机会的均等”，要体现合理性，是贫困者获得精准扶贫政策受益的机会均等，要求能够机会公平、权利公平、分配公平和效率公平。在效率方面，精准政策“效率”，要保证政策和政策的实施对象者实现最佳的效果，即扶贫要有效果，要能够“一针见血”。因此，政策的制度与实施既要保证公平又要反映效率，两者有机协调。五、精准扶贫政策的公平性分析（一）国家角度的公平性分析。自2014年起，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发［2013］25号），首次将建立精准扶贫工作机制作为国家扶贫开发工作六大机制之一，国家颁布了一系列有关精准扶贫的条例政策：中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（2014年2月），中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定（2015年11月29日），中办国办印发《关于建立贫困退出机制的意见》（2016年4月），国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知（国发［2016］64号）等政策，都反映了党中央和国家政府部门一直没有放松制定扶贫、脱贫相对应的政策，以坚决的力度来扶贫开发。因为扶贫、脱贫是全面进入小康社会的必要环节。加快贫困者脱贫、收入提高、生活质量上升，对于进入攻坚期的中国来说是非常重要的。面对现阶段贫困问题出现的“难啃”的国情，党中央和国家政府部门一直没有放松制定扶贫、脱贫相对应的政策。如今把扶贫工作确立为“精准”角度，使得扶贫政策合理性体现得非常明显。因此，从国家角度来看，精准扶贫政策的实施有其现实的合理性和必要性。（二）贫困者角度的公平性分析。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森提出了权利贫困理论。森把致贫的原因归因为不平等的享受权利现状。权利与分配两者之间的矛盾使得出现贫困这样的现实。提出关于“机会均等”和“公平共享”为核心要义的反贫困理论。“如果一群人无法拥有确立支配充足食物的权利，将不得不面临饥饿”。也就是说扶贫政策在解决贫困问题时，要让他们平等的享受权利（在此特指获得扶贫、脱贫政策优惠的权利）。精准识别是国家实施精准扶贫政策基础性和前提性的工作，具体包含建档立卡信息卡、识别贫困村与贫困户、贫困标准与规范等工作。是要贫困户申请、群众评议、公告公示、抽查核验、录入信息等步骤，将贫困户、贫困村进行有效识别出来，并重点强调要从相对贫困的群体中把贫困户识别出来，在识别的过程中要充分体现“公平公正”。从精准扶贫政策的设计角度来讲，精准扶贫政策以精准识别的方式确定贫困户，比以前的“撒胡椒面”的形式更加科学，并且更好地体现了对贫困户的公平性。尤其是建档立卡过程中，通过民主评议和公示公告程序的引入，让评选在阳光下运行，让贫困户能够以“机会均等”的方式参与到国家的精准扶贫政策实施中。但与此同时，如果政策在执行过程中出现偏差或贫困户参与的积极性不高，对于贫困者来说，公平性无疑是无从谈起。根据审计署2015年10月8日发布审计公告显示，其中提到广西马山县存在精准扶贫工作推进不力的相关情况，认定的扶贫对象中有3，119人不符合扶贫建档立卡标准；2014年度将低于国家农村扶贫标准的608户、2，272人认定为脱贫等。除了在扶贫对象上造假，该县还将人均纯收入达不到国家脱贫标准的2，272人认定为脱贫，虚报的这一部分占到扶贫任务的9%。广西马山县在精准扶贫工作推进不力的情况是对贫困者公平性的亵渎。在精准扶贫的整个过程中，扶贫对象识别是所有扶贫项目的第一步，对于精准扶贫的实现至关重要，如果说在措施、资金、项目等过程存在偏差是对精准扶贫的打折，那么在对象识别这一步的偏差则直接动摇了扶贫开发的基础。执行过程的偏差导致公平性的丧失，精准识别的偏差将导致精准扶贫政策无法良好的执行，效果将不尽如人意。此外，如果农村地区出现贫困者对精准扶贫政策的不了解，对参与精准扶贫的积极性不高，参与的不充分将直接导致精准识别这一基础性、前提性的工作不能良好的开展。政策设计对于贫困者来讲是体现出公平性的，但如果贫困者自身主体不充分参与，公平性也将丧失。（三）贫困区域角度的公平性分析。精准扶贫政策破除以往区域扶贫政策中的一些弊端。精准扶贫政策也提到地方可以根据本地区的情况，实行相对差别的政策，但这些政策的设计和执行并不能与国家精准扶贫标准和规范相悖。根据贫困标准和规范化制定的精准扶贫政策在区域角度下是能够体现公平性的。由于上级层层下达的贫困户指标有限，贫困面广、程度高的地方在评选时有一定难度，难以反映不同区域贫困人口的客观差异状态，同时因贫困户指标分解造成了区域不公平问题。如果地方在应用“差别化”这一机动功能发生偏差时，其公平性将无法保障。但如果由于标准不统一，就可能会出现相对富裕村庄中较富裕的人获得指标，而相对贫穷村庄的较穷的人没有获得资格。这样也是不能体现公平性的。这就需要精准扶贫政策在具体的实施过程中进行不断的完善，要妥善协调好普遍性与特殊性的关系。（四）脱贫可持续发展角度的公平性分析。精准扶贫从根本上说是可持续发展的一个重要方面，是贫困者脱贫发展的重要组成部分。精准扶贫政策也强调了“扶”这个字，习近平曾多次强调，要有效解决好“怎么扶”的问题。在精准扶贫工作中，政府的角色要进行转换，政府在扶贫工作中的角色应该是起辅助作用的，主体是贫困者本身。如果“扶贫”仅仅停留在“输血”这一层面，不仅加重了政府的负担，而一旦政府停止对贫困者“输血”，贫困者脱贫后将会立即返贫，这也就失去了扶贫的根本目164--的和意图。精准扶贫政策也注重在扶贫中杜绝“靠、拿、要”等思想风气。积极引导贫困者要发挥自身的主体作用，为自身“造血”，只有自身“造血”，才能够在脱贫后更好地可持续发展。因此，从可持续发展的角度来讲，精准扶贫很好地体现了公平性这一根本原则，具有公平性的基础价值。六、精准扶贫政策效率分析（一）实施精准扶贫的成效。按国家统计局的监测指标，2014年初全国建档立卡的贫困人口是8，962万，2015年底有5，575万人，两年时间全国建档立卡