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国外如何应对“城市病”■袁东振《科学决策》（月刊）2005年第8期编者按：城市化的飞速发展往往会陷入居住环境恶化、经济活动减少、城区贫富分化、管理成本上升等恶性循环。发展中国家尤其明显，以“孟买病”、“墨西哥病”为代表，大量贫民窟形成，卫生环境和社会治安问题丛生。因此，一些发达国家治理“城市病”的做法很值得我们借鉴。无论是发达国家还是发展中国家，在城市发展过程中都走过一些弯路，在城市化发展的特定阶段都出现过各种各样的“城市病”，如人口过分集中于少数大城市、城市基础设施和服务设施满足不了实际需要、住宅缺乏、交通拥挤、社会和生活环境恶化等。各国政府和市政当局先后采取一系列措施，加强城市规划和管理，缓解“城市病”造成的不良后果。主要发达国家的“城市病”已得到有效缓解，不少发展中国家虽也采取了相应对策，但“城市病”的治理尚需时日。世界各国的基本做法有以下方面。一、加强城市发展规划，使城市发展从无序走向有序起初，人们普遍认为工业化及其所引起的城市化是解决农村问题、特别是解决农村向城市移民问题的最好办法，一些国家的政府把农村向城市移民、把城市化的快速发展看作是工业化和现代化进程中的正常现象。在这种思想指导下，城市的扩张和发展处于无序状态，城市化在缺乏规划的情况下发展。由于缺乏对城市化的指导，在城市管理和城市建设中缺乏中长期规划，许多城市在发展过程中出现许多顽症。当外来移民急剧增加、人口压力过重、基础设施滞后、住房、交通、医疗、公共服务供不应求、劳动力过剩、社会和生活环境恶化等问题越来越难以驾驭时，政府不得不开始重视城市的规划问题，设法改善城市的社会、经济和生活环境。例如伦敦20世纪40年代后编制了“大伦敦规划”，此后城市发展规划数度修改，城市发展渐渐被引入有序的轨道；东京也仿照伦敦的模式编制了“首都圈整备计划”，加强城市发展规划；巴黎于1961年建立了专门机构“地区规划整顿委员会”，负责城市的规划和建设。作为发展中国家的大都市，墨西哥城于1987年制定了第一个“城市发展总体规划”，试图扭转城市发展进程中的无序和混乱。城市发展规划的制定和不断完善，使城市发展从无序转入有序。二、适度调整城市发展总体布局，缓解大城市的人口压力在城市化过程中，许多国家出现人口过度集中于少数大城市的现象。例如巴黎集中了法国1／7的人口，伦敦集中了英国1／6的人口，东京集中了日本1／10的人口，纽约集中了美国人口的1／20。在许多发展中国家，人口集中在大都市的现象更为严重，例如秘鲁首都利马集中了全国人口的1／3，阿根廷首都布宜诺斯艾利斯集中了全国人口的45％。人口过分集中在少数大都市，给城市建设带来巨大压力，加剧了城市地区的各种社会问题。为了缓解大城市在人口和基础设施等方面的巨大压力，世界各国采取了多种措施，其中包括：1．建立卫星城，减轻大城市的压力。在上世纪50年代，在距伦敦50公里的地区建设了8座卫星城，除住宅外，每个卫星城都有配套的生活服务设施。卫星城的建立，极大地缓解了伦敦的人口和住房压力。70年代后期在巴黎周边建立了5座卫星城，有效地分散了城市中心区人口。纽约也通过建立周边小城镇和城市郊区化的手段，分散了市中心的人口。墨西哥城则通过发展若干“中心”的办法，分散老城区人口。“中心”是能够自立的“城中之城”，每个中心有自己的商业区和住宅区，有本身的公用事业和地方公共交通系统，各个中心再由一个规模更大而且更快速的公共交通网连接起来。1987年墨西哥城的“城市发展总体规划”提出建立14个这样的中心，其中7个建在与墨西哥城毗邻的墨西哥州。2．限制大城市中心区的发展，鼓励大城市的企业外迁。东京采取了限制新建大学和工厂等措施，鼓励中心地区的企业特别是重工业企业外迁，以缓解东京的“过度密集问题”。墨西哥城曾采取限制在市中心地区进行住宅建设的措施。墨西哥从70年代开始实施的“分散化”战略规定，凡是在墨西哥城等三个最大城市以外的地区开办企业，可以得到政府的补贴，享受政府的优惠政策。随后，又通过“生产联盟”计划，引导企业向中等城市转移。3．增加大城市以外城市的吸引力，促进城市布局的合理化。日本通过推行“全国综合开发计划”，缩小各地方与东京的差距，减少人口与产业向首都圈集中的压力。从70年代初开始，墨西哥明确提出实行经济地区化政策，制定了“重新规划全国经济布局方案”，试图改变经济过度集中在少数城市和地区的局面。近年来，一些发展中国家借经济发展战略转变的契机，通过各种激励措施，鼓励有关企业搬迁到新兴的中小城市，减轻了大城市在人口、基础设施、社会服务等方面的压力，完善了城市布局。三、推进贫民居住区的改造，促进社会稳定无论是发达国家还是发展中国家的大城市，在发展过程中都出现了界限比较分明的富人居住区和穷人居住区。例如巴黎西部的富人区，街道和社区整洁宽敞，而东部和北部的穷人区的许多街道狭窄、肮脏，甚至没有路灯；伦敦、纽约也都曾出现大量贫民窟。在一些发展中国家的大都市，情况更严重，在富人区，居住环境、服务设施等与发达国家无异；而在穷人区，生活环境非常恶劣，许多住房是由外来移民通过非法“侵入”的手段占领闲置土地建成的，使用破木板、旧轮胎等简易材料，缺乏下水道设备，没有合格的饮用水，缺少公共服务设施。不仅如此，贫民居住区的犯罪率高、毒品买卖盛行、暴力活动频繁，成为社会不稳定的发源地。为了维护社会安定，许多国家采取措施对贫民区进行改造。一些发达国家在改善贫民区环境方面已取得显著成效。目前发展中国家改造贫民区的主要措施有：解决穷人自建住房的土地所有权问题，甚至把穷人通过非法手段占据的土地的地契给他们，使其住宅合法化；在贫民区逐步建立一些生活必需的基础设施(道路交通设施、卫生设施、自来水、电力等)，例如墨西哥城从1980年开始实施较大规模的饮水和排污工程扩建，为120万人提供饮用水、为200万人提供排污服务；通过加强规划，把贫民窟逐渐发展成拥有基本基础设施和社会服务功能的社区；在一些贫民区建立永久住房和企业，改善这些地区的生产和生活环境。然而这些措施还很难解决贫民区的所有问题，许多发展中国家城市贫民窟现象仍十分严重和普遍。四、治理城市污染，改善生活环境世界许多国家在城市化进程中都走了一条先污染后治理的道路。发达国家以伦敦最为典型。由于工业的大规模发展，伦敦在成为世界工厂的同时，也因污染严重而成为“雾都”和欧洲有名的“脏孩子”。上世纪50年代伦敦开始下大力气治理污染。通过在周边建立绿色隔离带、将大批污染企业迁出伦敦等措施，雾都终于拨云见日。与伦敦类似，东京、巴黎等大城市也经历了先污染后治理的历程。许多发展中国家的大城市重蹈发达国家大城市的覆辙，其中墨西哥城比较有代表性。从20世纪50年代起，墨西哥城的环境日益恶化，成为世界上空气污染最严重的城市。一直到1988年，当局才下决心治理环境污染问题。1．1990年政府宣布了一个预算25亿美元的治污计划，以后预算提高到46亿美元；2．制定严格的治理污染的法规；3．放慢墨西哥城的发展速度，在距墨西哥城70-100公里的地区建立数座卫星城，减轻墨西哥城的环境压力；4．严格限制交通，私人轿车每周停运一天，此措施使汽油的使用量减少18％；5．整顿工业污染，要求企业严格执行新的排污标准，对污染严重的企业实行重点监督。尽管采取了以上这些措施，但环境污染问题仍没有彻底解决，治污任务依然艰巨。五、以人为本，大力发展公共交通大城市交通拥挤是一个共性问题，世界各大城市都采取措施试图解决这一问题。除了扩建城市道路、提高管理水平外，比较普遍的做法是本着以人为本的思想发展公共交通，特别是发展运载能力大的地下交通和城市轨道交通。伦敦1863年修建了世界第一条地铁线，是世界最早修建地铁的城市。此后，其他城市也大力发展地下交通。目前巴黎全市有18条地铁线，承载着全市65％的客运量。伦敦、纽约、东京的轨道交通分别承载着65％、61％和86％的客流量。发展中国家的大城市也把发展公共交通作为缓解交通拥挤的重要手段。例如墨西哥城于1969年开通第一条地铁线，2000年第11条线路(B线)建成通车后，地铁总长度超过200公里，日客运量超过450万人次。墨西哥城地铁线路多，线与线之间相互交叉，换乘方便，而且可以随便换乘，不受任何限制；地铁站离公共汽车站很近，而且可以直达机场和主要的长途汽车站。由于地铁是大众交通工具，乘客主要是中低收入者，票价相对便宜。虽然近年来票价有所提高，并且取消了月票，但地铁的运营还要依靠国家的补贴来维持；除地铁外，其他公共交通系统也实行低票价制，运营成本不足部分由政府补贴，目的是让一般市民坐得起，吸引更多的人使用公共交通工具，减少私家车的使用，缓解污染和交通拥挤。六、实施地区发展计划，促使城乡共同发展除了通过治理大城市的各种问题(如污染、交通、犯罪、社会矛盾和社会冲突等)、改善大城市的生活环境、鼓励有关企业搬迁到中小城市等措施外，许多国家特别是发展中国家还把推动农村地区发展、促进城乡共同发展作为减少城市地区压力、缓解“城市病”的重要措施。以拉美国家为例，农村地区条件差，就业和脱贫机会少。拉美国家城市化的飞速发展，在很大程度上是因为贫困的农民不堪忍受农村不断恶化的生活环境，大规模向城市迁移所致。由于限制农村向城市移民的政策不奏效，一些国家便采取措施，着手改善农村和农业生产条件，以减缓农村人口向城市转移和流动的速度；许多国家提倡并实施了增加农业投资、特别是鼓动劳动密集型投资的政策，陆续提出了地区发展政策。这些政策都把农村与城市的均衡发展作为直接手段。政府力图通过这些手段，从根本上解决“城市病”及其相关问题。“前事不忘，后事之师”。世界各国城市化发展的进程不尽一致，城市化水平也不相同，但无论是发达国家的经验，还是发展中国家的教训，都是人类共同的财富，同样值得关注和借鉴。