国家发展战略

联合国经社部国家发展战略政策指导说明可持续发展联合国经济和社会事务部通信和信息管理处处长NikhilChandavarkar联合国经济和社会事务部-2007-22007年10月，纽约版权所有：联合国经济和社会事务部本政策说明旨在促进各国在编制国家发展战略的过程中考虑和讨论各项政策选择。本文中的分析、评估、和数据等内容由诸位作者编写，并根据各方评审者的反馈意见做了修改。文章内容不一定代表联合国经济和社会事务部的观点，若引用某些内容，应注明其来源出处和原作者。3前言过去二十年来历次联合国首脑会议和联合国会议就国际发展目标达成了一致意见。2005年联合国首脑会议的成果文件呼吁各国在考虑到这些国际发展目标的基础上制定本国的发展战略。为了帮助各国完成这一任务，联合国经济和社会事务部委托专家编写了一系列政策说明，其对象是政府中以及民间社会团体中能影响、制定和决定政策的人们。政策说明的领域涵盖了与编制国家发展战略相关的如下重要且相互关联的领域：宏观经济与增长政策、贸易政策、投资与技术政策、金融发展、社会政策、国有企业改革、可持续发展和财政政策等。编写首批六个政策说明所需的部分资金得到了联合国开发计划署（开发署）的慷慨资助。开发署的同事们同时也对政策说明提供了有益的建议和意见。随后，关于可持续发展的政策说明（即本文）和另一个关于财政政策的说明得以补充到该系列的政策说明之中。这些政策说明的作者都是相关领域的专家。政策说明汲取了联合国在经济与社会领域的经验和对话结果，同时也得到外部知识的补充。但是，这些政策说明中所表达的观点是属于其作者的观点，并不一定反映联合国的观点。联合国发展议程综合了国际社会协商一致的一些发展目标，而这些政策说明可以针对在国家层次上实现那些国际发展目标的手段提供一些具体的建议。过去二十年来一直盛行一些标准的政策解决方案，本系列的政策说明旨在为那些在国家层次上能影响、制定和决定政策的人们提供一些有别于标准方案的可能的选择，而并不是规定要采取任何单一的措施。这些政策说明可用于帮助各国利用并拓展其政策空间，也就是制定并综合本国经济、社会、和环境各项政策时有效的回旋余地。关于各国面临发展方面的挑战以及需要相应政策应对这些挑战的问题，在国家层次上各国都有政策辩论。我们鼓励各位读者将这些政策说明看作是对国家政策辩论的补充信息素材而加以利用。所选择的课题都是构成国家发展战略基础的政策组合中至关重要的组成部分，而这些发展战略昀终要适应和服务于总目标的实现，即，兼顾社会包容和环境保护的、可持续的经济增长。联合国经济和社会事务部4目录I.宗旨与目标...........…………………………………………………………………8可持续发展概念的演化关于可持续发展的辩论如今的可持续发展II.可持续发展与国家发展战略………………………………….……………..15国家可持续发展战略可持续发展的政策空间可持续发展指标III.可持续发展的经济方面…………………………….………………….………19发展模式与可持续发展无就业型和资源密集型增长可持续消费和生产模式经济模式的形成：工商企业界和民间社会团体的作用工业和商业界民间社会团体市场失灵、外部性与可持续发展可持续发展的经济政策选择完全成本核算经环境调整的国民收入核算国家预算中的环境保护与社会保护措施公共开支确保经济行为人承担环境及社会责任和对其实行问责制IV.可持续发展的社会方面……………………..…….……………………..……..35社会政策中的基本概念5环境和社会之间的相互作用政策反应V.可持续发展的环境方面……………………………………………………..……40基本概念对环境退化的政策反应VI.在国家发展战略中综合经济、社会和环境等目标……………………..….48参与式的战略规划议会的必不可少的作用VII.在国际层次上促进可持续发展………………………………….………...….51努力就可持续发展达成全球共识关于气候变化的新框架VIII.参考文献…………………………………………………………………...…576首字母缩略词及缩写词CIS独立国家联合体CSD可持续发展委员会DAC发展援助委员会EPE环境保护支出FCA完全成本核算GATT关税及贸易总协定GHG温室气体ICAO国际民用航空组织IIED国际环境和发展学会ILO国际劳工组织IMF国际货币基金组织IMO国际海事组织JPOI约翰内斯堡执行计划ppm百万分之一（例如，用于测量气体的大气浓度）NDS国家发展战略NGO非政府组织NSDS国家可持续发展战略OECD经济合作与发展组织PrepCom筹备委员会（筹委会）PRSP减贫战略文件SCP可持续消费和生产SEEA环境和经济核算制度TNC跨国公司UNCED联合国环境与发展会议UNDESA联合国经济和社会事务部UNEP联合国环境规划署UNFCCC联合国气候变化框架公约WIPO世界知识产权组织7WSSD社会发展问题世界首脑会议WSSD可持续发展问题世界首脑会议WTO世界贸易组织8可持续发展政策说明*I.宗旨与目标本政策说明的目的是向能影响、制定和决定政策的人们，特别是对于可持续发展的体系较为生疏的人们做一简要介绍，介绍如何应用这一贯穿全局的概念，通过国家发展战略来促进在国家层次上兼顾公平的增长与发展，并且这种增长与发展不会侵害子孙后代的生计与福利。本政策说明综合了可持续发展的概念和分析工具，并就下列诸方面提出了一些建议：如何实现国内的一致共识，从而保证可持续发展起到在国家发展战略中贯穿全局的总体框架作用；如何积极推行这种国家发展战略；以及在国际谈判中如何促进可持续发展目标的设立与实现。简而言之，本政策说明是一种行动指南，既包括在国家层次上的行动又包括各国的行动主体在地区层次上以及国际层次上的行动。在当今这一星球上互相联系密切而且气候变化加剧的时代，若要在可持续发展中保证国家利益，不仅要在国家层次上采取行动，而且要在国家、地区、和国际等所有层次上都采取行动。本政策说明已将关于可持续发展的几次主要会议及首脑会议的成果纳入了考虑范围，同时也包括了过去15年以来已出版的关于可持续发展的各种指南，比如联合国经济和社会事务部的《编制国家可持续发展战略指南》1，国际环境和发展学会出版的《可持续发展战略资源手册》2，和经济合作与发展组织的发展援助委员会出版的《可持续发展战略》3。然而，本政策说明还考虑到了自上述出版物以来可持续发展方面的理论思考及实践的演化过程。同时，本政策说明采用了独特的视角作为起点，即除了参与国际发展合作的各方以外，还特别涉及到国家层次上的行动主体。本文试图为能影响、制定和决定政策的人们提供另外一些观点和变通的选择方案，而不是倡导某个特定的行动路线。*本政策说明由联合国经济和社会事务部通信和信息管理处处长NikhilChandavarkar编写。若有评论意见可以发致[e-mail]1联合国经济和社会事务部《关于编制国家可持续发展战略的指导文件与关键原则》以及《编制国家可持续发展战略指南：在新千年如何管理可持续发展》国际环境和发展学会，《可持续发展战略资源手册》(IIED，2002年)。可从网站获取：经济合作与发展组织发展援助委员会指南，《可持续发展战略》，经济合作与发展组织，巴黎，2001年本文虽然不是联合国秘书处的一份官方文件，但是它取材于多元化的政府间辩论的许多会议文集，而联合国在组织这种辩论方面声誉卓著。本政策说明在编写和成形过程中，考察和参考了一些主要利益相关群体的观点和所关切的事项，包括政府、工商企业、民间社会团体及其他群体的观点和关切事项。这些观点和关切事项在联合国的一系列首脑会议、会议、以及常设的政府间机构等中立的论坛上表达出来，表达形式既有达成一致的成果，也有各自的陈述和声明。此外，考察和参考的内容还包括来自联合国秘书处在可持续发展方面在国家、地区、以及全球各层次上开展的技术合作活动的经验。可持续发展概念的演化在国际用语中，可持续发展现在已经是“达成一致的语言”，这种语言的形成有个过程，历经一系列的国际进程和事件，包括1987年的布伦特兰委员会，1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议（环发会议），以及2002年在约翰内斯堡召开的可持续发展问题世界首脑会议。布伦特兰委员会将可持续发展定义为“既要满足当代人的需要，又不会对子孙后代满足其需要的能力构成危害的发展”。在环发会议上，《21世纪议程》用40章的篇幅充实了可持续发展的概念。如今，《21世纪议程》的各个章节成为了可持续发展工作定义的基本参数。然而，该工作定义现在又包括了更多的参数，比如能源，而能源在《21世纪议程》中并没有单独列为一章。在联合国经济和社会事务部使用的工作定义中，约有42个问题列在可持续发展的范围之内4。与环发会议相比较，可持续发展问题世界首脑会议在综合可持续发展的经济、社会及环境等诸多方面的表述上要更加清晰得多。当时环发会议上可持续发展的概念仅仅是正在得到国际社会宽泛的支持，很多讨论仍然提及的是环境与发展，并且当时根本重点更多地放在地球及其自然环境方面。可持续发展问题世界首脑会议成果文件的全集，不论是官方的还是非官方的内容，都反映出了比环发会议时更加广泛的参与，即非环境事务的政府参与以及非政府方面积极分子的参与。在可持续发展委员会工作的基础之上，可持续发展问题世界首脑会议明确承认了消除贫困是可持续发展概念中有机的组成部分，并承认全球化是形成可持续发展的重要力量。在可持续发展问题世界首脑会议上，考虑到政治现实的变化，关于可持续发展的讨论同时也集中在了一些更容易管理的政治议程上，比如饮水卫生、能源、健康、农业和生物多样性等议题。这些议题由联合国秘书长提出，简称所谓的“WEHAB”议题，对议题的讨论产生了协商一致的三十多个指标5。在这些具体领域里，可持续发展4有关民间社会团体对可持续发展问题世界首脑会议成果的观点，请参见TomBigg，《评估可持续发展问题世界首脑会议》，国际环境和发展学会10问题世界首脑会议从当时在环发会议上讨论过的对地球的全球性巨大威胁出发，转而讨论特别是发展中国家面临的国内层次上的挑战6。本政策说明从制定政策的目的出发，采用了可持续发展的一种实用定义，即，在追求发展与增长中试图平衡经济、社会和环境各目标的这一过程可以定义为可持续发展。这里强调的是，在政治上可能的范围之内，对平衡这三组目标的过程进行管理，并不是强调实现一种理想状态下的平衡。一方面决策者应该努力争取一种理想的平衡，但现实经常是某种次优的解决方案，以及政策有小幅度的改善。可持续发展的概念植根于很多文化及（宗教）精神传统之中，可以追溯到几百年甚至几千年以前；实质上，这一概念是与以下几方面相关的：即人类与地球的关系，人类如何以地球作为生计的来源，并同时维持人与地球的和谐以及人与人之间的和谐。许多年来，有很多传统文化一直在践行着各种形式的可持续发展而没有使用这一术语。在历次世界首脑会议和其他论坛上曾达成了一些国际共识，而各国本国的可持续发展应该与这些国际共识保持一致。在围绕可持续发展达成国内共识的过程中，建议决策者参考蕴含在他们本国本民族文化及信仰之中的、自身的有关可持续性的传统思想。下列这些事实就证明了因尊重传统文化而具有的价值：《关于环境与发展的里约宣言》7第22条原则明确承认了当地土著群体拥有关于可持续发展的知识积累，联合国成立了土著问题常设论坛，以及联合国大会通过了一项《关于土著人民的宣言》8。关于可持续发展的辩论虽然关于可持续发展的定义存在一个基本的一致意见，即兼顾代际公平的发展，但是可持续发展对于不同群体而言常常