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1第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义1、含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与组织行为是组织的本质特征，组织目标是组织进行系统研究的逻辑起点。▲1873年——英•斯宾塞——将“组织”一词引入社会科学领域。▲现代组织理论奠基人之一——巴纳德——“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统”▲美•卡斯特、罗森茨韦克——组织①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体——特定关系模式中一起工作的人群▲西蒙——“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式”2、组织的特性：①组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；②组织有着某种特定的目标；③组织有一定的结构与行为方式；④组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；⑤组织是一个开放的系统，随着组织环境的变化而有机发展。二、公共组织的内涵、构成要素1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。2、公共组织的要素（12个构成要素）：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、2技术信息等。人员：人是组织不可或缺的要素，任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现，而非物质关系的体现。目标：组织都是为了实现某个目标而建立起来的，组织目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向。公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。职能：组织围绕目标界定职能范围。职能范围是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。机构：机构承载着组织的各项职能，公共组织的目标通过一定的机构设置体现出来。职位：职位是公共组织运行最基本的要素之一，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。职位设置指一定机构内职位（包括职级、职数、职责等）的确定。职权：职权是指被组织正式承认的权利，它主要来自权利的认可，与职位密切相关。权责：划分权责指的是公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。规章制度：规章制度是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范，对组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显的区别之一。团体意识：团体意识是形成组织目标的共同心理基础，公共组织往往需要比私人组织统一程度更高的团体意识。组织设计：组织设计主要指组织结构的分化和整合及组织目标的修正，是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。支持硬件：硬件主要包括公共组织赖以生存的载体，如场地、房屋、办公设备、经费等。技术和信息：公共组织构成要素中的技术包括科学技术与“政治技术”，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。3三、公共组织的类型1、按财务－会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2、按公共权力标准分类：（1）强制型公共组织，主要指政府部门。主要特点：根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。（2）半强制型公共组织，在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。但是市场功能的内在缺陷又需要这样一些公共组织的存在：这些公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，他们的管理行为对当事人有一强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。如仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。非强制型的公共组织主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。3、按权威与等级结构标准分类：（1）古典模型。古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。A.古典模型八项标准：1937年——美·古利克、厄威克——《行政管理科学论文集》——八项标准①使人员适应组织结构4②承认一个高层经理为权威的来源③坚持统一指挥④使用专业人员和一般人工作人员⑤按照目的、方法和领域进行部门划分⑥授权并使用例外原则⑦要使职责与职权相称⑧考虑适当的控制幅度。B.古典模型具有如下特点：①组织具有四个基础，即目标（安全、教育、卫生等）、过程（管理环节）、顾客（服务对象）、领域（管理空间）。②组织中的基础有一个必须赋予优先地位；③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。（2）官僚模型。最适合复杂组织的形式，官僚模型的理论基础是由马克斯·韦伯创立的官僚理论。官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型的基础是理性－合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。纯粹官僚模型具有如下特点：5①基于职能专业化的劳动分工。②有明确的职权等级制。③有与任职者和职责相关的规章制度。④有处理工作的程序系统。⑤人与人之间关系的非人格化。⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型。第三部门行政模型是对古典模型和官僚模型提出的挑战，它更讲求运用系统方法和权变方法。第三部门行政模型特点：①公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益，职权与责任授予单一行政人员的原则受到挑战。②政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。③政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。④行政组织不是孤立地处理公共事务，它往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。6第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度1、含义管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。▲英·汉密尔顿主张有效的管理幅度：3~6个▲格丘纳斯——当管理者的直接下履带数量以数学级数增加时，该管理者与其直接下属间的相互影响、这些直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加。▲美国管理学者：组织中的管理可以划分为两类，即行政性管理和基层管理，行政性管理是中高层管理，其幅度以3~9个为宜，而业务性管理是基层管理，其幅度可以达到30个。2、关系：从管理层次与管理幅度的角度阐述尖开结构与扁形结构的区别与联系。管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。1、管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金钻塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖型结构”，结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因其层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。2、管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，称之为“扁平结构”。扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大7在组织结构设计上，人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以求设计出令人满意的结构。二、公共组织的结构形式科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。1、直线结构。直线结构的特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不予相邻的个人或组织发生任何命令与服从关系。直接结构具有信息传递途径单一、传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。2、职能结构。职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样每个下级部门也不只是服从一个上级部门。职能结构依靠水平分工领导，拓宽了各层管理事务的范围，适宜于相对比较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒造成执行混乱的情况。3、直线－职能结构。直线-职能结构是在综合直线结构与职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。直线-职能结构加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。但这种结构潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。4、矩阵结构。矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线-职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导和水平领导是并重的。矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前述三种结构形式相比，矩阵组织更加灵活，8适应能力更强，因此也有人把矩阵组织称为适应性组织。与矩阵组织相似的还有一种叫旁系组织的结构，它是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。经济学会、专业技术职称等级评审委员会以及高校的学术委员会都是典型的旁系组织。三、我国政府组织的结构1、纵向结构，又称层次结构①宏观上：指各级行政组织间的层级关系—中央与地方组织结构（层次结构）我国的行政组织可以分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。地方行政组织又可分为两级制、三级制、四级制。另外，还设有特别行政区，它享有高度的自治权，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以用“中国＊＊”的名义进行国际经济文化交流。②微观上：指行政组织内部的工作层次关系--如：国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府飞厅局下设处级、科级等层次。2、横向结构，又称分部结构主要按照职能来划分，政府机关成立时大都采用这种方式。我国行政管理部门按职能大体可以分为业务部门和辅助部门，这些部门一般可分为：决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。此外，还有按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分等。3、我们政府组织结构主要分为纵向和横向结构。行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。四、行政体制的基本类型1、首长制和委员制。划分标准：根据行政决策权所属人数进行的划分，也可称为领导体制。9A.首长制。又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归于一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：由于行政决策大树由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务