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1第十章政府工具第一节政府工具概述一、政府工具的含义与分类1、政府工具的含义：又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。政府工具就是达成政策目标的手段。它既可以被界定为一种“客体”也可以被界定为一种活动。2、政府工具的分类：1、市场化工具，是指政府利用市场这一有效的资源配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。①民营化②用者付费③合同外包④特许经营⑤凭单制⑥分散决策⑦放松管制⑧产权交易⑨内部市场2、工商管理技术，是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。①全面质量管理（TQM）②目标管理（MBO）（基础：目标）③绩效管理（PM）④战略管理（SM）、⑤顾客服务⑥标杆管理（BM）⑦流程再造。3、社会化手段，是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标。①社区治理②个人与家庭③志愿者服务（优点：创新）④公私伙伴关系⑤公众参与⑥听证会▲荷兰科臣——最早试图对政府工具加以分类——整理出64种一般化的工具▲政策分析家狄龙——划分为法律工具、经济工具和交流工具。▲胡德《政府工具》——信息、权威、财力、可利用的正式组织▲麦克唐纳尔和艾莫尔——工具所要获得的目标——命令性工2具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。▲英格拉姆——激励、能力建设、符号和规劝、学习▲欧文·休斯《公共管理导论》——供应、补贴、生产、管制▲林德和彼得斯——命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约▲詹姆斯·费斯勒和唐纳德·凯特尔《行政过程中的政治》——直接行政、补助金、合同、管理、税式支出、贷款项目。▲加拿大公共政策学者——霍莱特和拉梅什《公共政策研究》（1995）——工具的强制性程度——自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具、混合性工具▲戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府》——三类（传统、创新、先锋派）共36种二、政府工具的特征：萨拉蒙认为政府工具的特征包括三方面：1、政府工具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别；2、每一种工具规定行动的结构是一种制度化的行动模式；3、这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不只是政府行动。三、政府工具的意义1、从理论上说，可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学一个分支学科的政府工具学，拓展公共管理学以及政策科学的视野，促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透、融合和相互借鉴，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系，从而可以更好地把握21世界国内外公共管理研究领域的发展前沿，推动我国公共管理的理论在新世纪的全3面发展。2、从实践意义上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，有利于进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率。4第二节传统行政方法一、行政手段1、行政手段：是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。2、特点：①权威性②强制性③垂直性④具体性⑤非经济利益性⑥封闭性3、种类：①行政命令手段、②行政引导手段、③行政信息手段、④行政咨询服务手段4、作用：①与法律手段相比，行政手段有简便、灵活的特点，能迅速有效处理各种新情况新问题，具有一定弹性；②与经济手段相比，行政手段具有无偿性的特征，上级可根据管理工作需要，无偿调拨使用下级的人、财、物、技术，不考虑价值补偿问题；③与思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力的贯彻上级的方针、政策，有助于组织内部统一目标、意志、行动，有效控制全局，时效性强。5、局限：a、行政手段不利于发挥下级的积极性、主动性和创造性；b、纵向层级信息传递迟缓，易失真，横向沟通困难。因此，运用行政手段必须尊重客观规律，兼顾客体需要，遵循逐级负责的原则，在权限范围之内，控制其使用范围，高度注意操作技巧，防止长官意志和主观随意性，力求精简而高效。二、法律手段：1、法律手段的含义：是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。52、法律手段的特点：(1)权威性。(2)强制性。(3)规范性。(4)稳定性。3、法律手段的分类：按行政执法所作的分类，主要有(1)行政决定：行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务做单方面处分的行为。其特点是：具有强制性和单方性；直接处分相对人权利和义务，须经法律程序，通常不能及时作出。其具体形式是：行政许可、行政奖励、行政命令、行政处罚。(2)行政检查（又称行政监督检查）：国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利和义务的检查、了解行为。其特点是：义务性、限制性、单方自主性。(3)行政处置（又称即时强制）：国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁，社会公共利益受到危害的晋级状态出现或将要发生的情况，临时采取特别行政命令、特殊强制措施的行为。其特点是：紧迫性；即时性；直接强制性。（4）行政强制执行：特定行政机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。其特点是：行政性；强制性；执行性。4、法律手段的作用（优点）：(1)法律手段是行政管理中运行其他方法的基础、前提和保障，为行政活动提供基本的规范程序。(2)它调节各种管理要素之间的关系，使行政管理的各个方面都纳入法制化轨道，有助于行政管理的集中统一，保证行政管理工作和社会生活的秩序。(3)法律手段的权威性、强制性使人们自觉抑制、摒弃不合法的思想和行为，提高行政管理的效率。5、法律手段的局限：6法律手段的规范性、稳定性，使其缺乏处理特殊问题的弹性和灵活性，对管理系统的发展可能起阻碍作用。在意识形态领域，法律手段常无能为力，往往产生合理与合法之间的矛盾。三、经济手段：1、经济手段的含义：是行政主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。2、经济手段的特点：(1)利益性。(2)间接性。(3)多样性。3、经济手段的作用。政府的经济管理方法能因情因地制宜，由于以物质利益为基础，物价调整、利率升降、税收调控等经济手段能充分有效地调动组织和个人的积极性和主动性，促进横向组织间的沟通、联系与合作。3、局限：经济手段不能解决人们的精神和社会需求问题，作用领域主要限于经济领域，运用不当，还可能对人们的思想产生消极影响。四、思想教育手段：1、思想教育手段的含义：是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等方式，激励人们的积极性，使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动，实现行政目标的方法。2、思想教育手段的特点：(1)潜在性和长期性。(2)内在稳定性。(3)主动超前性。3、思想教育手段的种类：(1)行为激励方法，包括目标激励、奖惩激励、竞争激励、反激励；(2)参与管理方法，团体决策、咨询制度、建议制度和信访制度；(3)行政责任方法，包括机关责任制和岗位责任制。4、思想教育手段的作用：7其优点是：思想教育手段能帮助人们明辨是非、消除隔阂、加强沟通团结，能从根本上调动人们的主观积极性，作用持久稳定。5、思想教育手段的缺陷：进行思想感悟需时较长、工作艰巨，而且结果具有不确定性，有时仅能进行思想动员，而不能解决实际问题。运用思想教育手段要取得实效，必须按人的思想活动规律，采取正确的原则和灵活的方法进行教育，把自我教育和典型示范教育相结合，要注意因材施教、对症下药，将思想教育与实践相结合，说服教育为主、多种方法为辅，特别是教育主体本身要以身作则，身先垂范。8第三节当代政府治理的新工具一、市场化工具1、民营化。民营化是将原先由政府控制或拥有的职能交由私方承包或出售给私方。民营化以英国、新西兰和其他欧洲国家最为典型。2、用者付费。常常与特许经营相结合。它具有四大优点：一是能够克服免费提供公共物品所导致的对资源的不合理配置和浪费；二是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；三是可以使价格真正起到信号灯的作用，即市场机制在公共服务领域得以有效应用；四是可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。3、合同外包。合同外包把民事行为中的合同引入公共管理的领域，它以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。常常使用竞争性招标投标的方式。4、特许经营。公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利和义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具，1994年世界发展报告把特许经营解释为一种私人团体为提供服务而从公共部门长期租赁资产的安排。5、凭单制。它是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。凭单也称为有价证券、代金券、消费券，是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。它的基本特征是：（1）凭单围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；（2）凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；（3）凭单通常采取代金券的方式而非现金。6、分散决策，也就是分权和权力下放的过程。其主要目的是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。97、放松管制。主要是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的概念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预的内部管制的数量太多”。在美国最为典型。8、产权交易。财产权利指的是人们操纵一事务的排他性权利，它由使用权、收益权、决策权、让渡权等组成。因此，所谓的产权交易与变更，也并不单纯是指产权整体的转让。事实上产权的划分越明细，就越能够发挥出产权的整体效益，所以只有实现对产权的明晰与重组，最大限度地发挥产权所有者的积极性，才能实现资源配置效率的最大化。（这种方法最早在渔业方面使用，作为一种管理渔业、电波波段、环境的工具而经常使用。控制有害物的排放采用的也是一种交易产权的方式。）9、内部市场。将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方或公对公的竞争，这样在政府组织内部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色，或促使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。二、工商管理技术1、全面质量管理全面质量管理简称TQM，它是以质量为中心，建立在全体组织员工参与基础上的一种管理。其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。TQM的内涵是：第一，对全面质量的管理；第二，全过程的管理；第三，全员参与的管理；第四，科学的管理。2、目标管理简称MBO，是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。目标管理是一个由多种要素组合起来的综合体，目标的作用仅仅是一种手段，一种达到有效管理的手段。目标管理有三大特征：第一，面向成果的管理；第二，分权与自我控制的管理；第三，参与式管理。3、绩效管理（Perfor,anceManagement）绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并10且报告成功符合目标的管理过程。它包括三个最基本的功能活动：第一，绩效评估；第二，绩效衡量；第三，绩效追踪。绩效管理作为一种管理工具，其重要的意义在于组织动运作和管理上进行成本与效益的考虑，是进行有效资源配置的一个重要手段。4、战略管理(StrategyManagement)战略管理是管理者有意识地政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力达成目标的行为。战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起。它包括对环境与组织历史的判断与