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12008公共管理基础：第九章公共组织的文化与伦理主要内容：（一）组织文化概述（二）公共管理伦理（三）公共管理伦理建设提示：人有个性，组织也有，并影响管理方式效果。勤政/廉洁/务实/高效；散漫/保守/官僚/专断/贪腐重点掌握：分析性内容（07选择1）一、组织文化概述（一）组织文化的特征组织文化是组织内部的一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和，决定了组织成员的行为。组织文化的基本特征：（1）组织文化是共同认知系统。（服务/管治；牧羊人/仆人）核心价值体系，组织提倡什么，反对什么。（2）组织成员认可的习惯性行为方式。（3）隐含在价值观背后的假设系统。（因果关系假设：水可载舟也可覆舟）（4）组织成员的心理契约。（心理预期，怎样做能得到鼓励奖惩）核心价值观、行为准则和行为模式的体系。行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。行政文化具有历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等特征。（摸着石头过河：冒险/勇于尝试；白猫黑猫：注重结果；发展才是硬道理；稳定压倒一切）（二）组织文化的类型与结构按照对成员影响力的大小，组织文化划分为强文化和弱文化。强文化是拥有并广泛共享基本价值观的组织文化。组织的核心价值观得到强烈的认可和广泛的认同；目标的一致导致了内聚力、忠诚感。2组织文化的强弱，取决于组织的规模、历史、成员的流动性和文化起源的强烈程度。组织的价值体系，体现在战略目标、规章制度、人工制品、组织标识等外显物中。组织文化由器物层、制度层和精神层三个层次构成。（选举制度/议会）组织文化划分为四个层次：理念层；制度层；行为层；物质层。组织文化分为三个层次：外显（物）、共同拥护的价值观和隐含的基本假设。组织目标、口号和战略、规章制度和行为模式等。（三）行政文化的构成1.行政文化的关系构成（1）主体行政文化。（三个代表/勤政廉洁务实高效/权为民所用/情为民所系/利为民所谋）指行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护和使用；它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征；是构成特定行政关系的主导因素。（2）客体行政文化。指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识；其核心是对行政主体的行为合理性的评价；其评价标准因各自利益的不同而呈现多样性。★2.行政文化的发生性构成（过程）行政文化的发生一般经过行政心态、行政意志、行政规范和行政评价等阶段。（1）行政心态。三个特征：一是产生的自发性、非理性；二是表现的不稳定性；三是影响的潜在性或内在性。（2）行政意志。是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升至理性的强化结果。行政意志的表现形式有行政观念与行政活动中的行为倾向两种形式。实质上是人作出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间实行的选择。行政意志有着强烈的自主性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。（3）行政规范。行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则；既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。表现形式包括成文规范，也包括行为规范或典范。3行政规范的特性：一是协调性；二是原则性；三是外在控制性。（4）行政评价。是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断。行政评价分为社会评价与自我评价两种形式。社会评价主要指社会舆论，其中包括舆论工具传播的社会舆论，也包括人们自然传播的民间舆论。自我评价借助内心信念或主观意志的作用，在评价中，个体自身既是评价者，又是被评价者。（思想作风/工作作风/组织作风）3.行政文化的其他构成依据行政文化中不同类型的行政意识所处位置、所起作用的不同，如行政心理、行政道德、行政精神。（四）组织文化的功能★★1.组织文化的一般功能（执政为民/团结就是力量）（1）导向功能。行为规范、思维习惯、心理定势；（2）凝聚功能。共同价值取向、道德标准和整体信念。（3）激励功能。激发其积极性、能动性和创造性，（4）约束规范功能。无形的约束。（5）辐射功能。2.行政文化的特殊功能（1）行政文化对内向性行政的作用。第一，对行政组织形式的影响。第二，对行政观念的影响。第三，对行政风气的影响。★★（2）行政文化对外向性行政的作用。4第一，廉洁行政的保障。廉洁行政离不开法治，更离不开行政文化的“心治”。第二，高效行政的条件。行政效率的有无与高低，关键在于人的思想、精神和作风等主观因素。第三，民主行政的前提。民主行政除民主观念的影响外，还受道德意识、政治观念和法律思想的制约。二、公共管理伦理（如腐败，在一些问题中，法律只起到很小作用甚至不起作用）（法律具有事后性和外部矫正性；职业伦理从内部约束和矫正）（一）公共管理伦理的含义公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。伦理是一种特殊的社会意识形态；是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的；表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。伦理体系包括作为社会行为基本规范的伦理和作为特殊领域规范的伦理。如公德与职业道德。公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。第一，公共管理主体是社会化角色；第二，公共管理主体具有接受伦理约束的特殊必要；第三，为自己行为承担后果的责任能力。公共管理伦理与个人伦理的不同：（1）主体不同：公共管理者/个人。（2）影响不同：社会所有人/少数人。（3）约束方式、依靠力量不同：良知和舆论起作用/公共管理伦理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也必不可少。（4）评价标准不同。库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中将伦理思考的方式分为四个层次：一是情感表达层次；二是道德规则层次；三是伦理分析层次；四是后伦理层次。（二）公共管理伦理的类型（★★）5（腐败：制度不健全/体制不合理/官员道德素养滑坡）公共管理伦理包括三种类型：体制伦理、政策伦理和公务员职业伦理。★1.体制伦理（地方服从中央/下级服从上级）公共管理的体制伦理由行政体制中一系列分配权利和义务的原则、规范构成。通过政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。体制伦理对于维系社会秩序、规范人们的社会行为具有优先地位。2.政策伦理反不正当竞争，设立见义勇为奖励基金、行政部门的承诺制，是伦理的政策化。3.职业伦理公共管理者对国家权力主体负责，为国民谋利益，实质是“公仆责任”。（三）公共责任（★★）例：溃坝事件广义的公共责任，是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。★狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。狭义公共责任以广义的公共责任作为前提条件。三个特征：（1）公共责任是一种义务；（2）公共责任是一种任务；（3）公共责任是一种监督、控制和制裁行为。防止行政机关肆意追求特殊利益。（四）公共责任的自律与他律（★）在公共组织中保持负责任的行为有两种方法：一种是内部控制即自律，一种是外部控制即他律。1.外部控制—他律行政管理者履行行政责任是义务要求。行政责任内容：是由国家、政府和行政机构的政策、法规以及行政道德原则所确定的。6如《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员义务（旧知识）：①遵守宪法、法律和法规；⑤忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；⑥保守国家秘密和工作秘密；⑦公正廉洁，克己奉公。国家公务员的责任是不以国家公务员个人的主观意志为转移的，具有客观规定性。2.内部控制—自律慎欲、慎独、慎微、慎交友。公共管理的自律就是培养一种内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为。公共管理者的负责任行为是由自己内心的价值观和伦理准则组成的，即使在缺乏规则和监督机制的情况下，也能够履行合乎道德规范的行为。行政责任的合理性与有效实施不仅在于制度本身的完备，也在于行政人员的道德理性。（发生矿难隐瞒不报/造假/拍马屁）（你的决策能问心无愧地告诉人民吗）（如果你被误解了，会怎么做？）三、公共管理伦理建设（一）公共管理伦理的选择取向1.公共管理伦理的选择原则罗尔斯：“正义是社会制度的首要价值”。在公共管理中，正义或公正是普遍而基本的追求。两种基本的公正形式：一是交换公正，二是分配公正。交换公正：在利益交换关系中，从利益主体的交换意志来划分，可分为自愿交换和非自愿交换；从利益主体在交换中的地位来划分，可分为平等地位的交换和不平等地位的交换；从利益交换的结果来划分，可分为等价交换和不等价交换。分配公正：程序公正与规则公正；权利与义务的平等。★2.公共管理伦理的责任冲突与选择责任冲突是公共管理伦理困境的最典型的表现形式。行政责任冲突的三种形式：权力冲突、角色冲突和利益冲突。★权力冲突（对上级忠诚还是对人民忠诚）（如果上级要你背黑锅，你会怎么做?）：客观责任具有两种或两种以上的权力来源：诸如法律、组织上级和公众等。法律要求你这样做而上级又要求你那样做；上司指导你朝某一个方向活动但民众却希望相反的方向。★角色冲突：特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。7★利益冲突（你这样执行政策可能会伤害到哪些人）：表现为公共角色与私人利益之间的冲突。3.公共管理价值取向的新发展新公共管理强调政府服务的民主导向、公民参与导向、顾客导向。新公共管理运动实现从“统治理念”向“治理理念”和“责任理念”的转变。第一，重新认识政府的整体职责。它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。第二，如何实现民主政府的目的。将为人民服务落到实处。第三，如何理解政府治理的含义。政府治理是整合社会中政府、企业、社会组织的资源，使之共同承担责任。从统治到治理是新公共管理运动的价值取向选择的关键。治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区。治理是一个互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于：它是政府与公民对公共生活的合作管理；是政治国家与市民社会的一种新颖关系。善治的基本要素：合法性，透明性，责任性，法治，回应，效率。治理是一个互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于：它是政府与公民对公共生活的合作管理；是政治国家与市民社会的一种新颖关系。善治的基本要素：合法性，透明性，责任性，法治，回应，效率。（二）公共管理伦理建设的途径81.加强行政伦理教育一是加大行政伦理建设的力度。使公务员认识到良好的行政伦理是为政之本。二是加强公务员的思想政治教育。三是强化公务员的道德自律意识，道德是他律和自律的统一。2.强调行政伦理立法（健全法制）行政伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为。“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的。”需要有外在力量制约行政权力被滥用的现象。成立从中央到地方级道德仲裁委员会，或道德法监督局、廉政伦理行为督导办公室等监督机构；赋予其调查、质询、听证、配合检察机关对不法行为者提起公诉和追究法律责任等特权。3.发展公民社会对行政活动的干预和监督（发扬民主）政府工作与政府行为的关系。政府工作，即政府“是不是把该做的事做好了”。政府行为：一是政府“所做的事是不是该做”，二是“该做的事是不是做了”。消除公共生活中私人化倾向和无契约、无承诺、无准则的行为倾向的基本方法。促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的政府责任意