城市发展与管理：挑战与改革

城市发展和管理：挑战与改革国家行政学院公共管理教研部王满船贵州、陕西领导干部远程培训班本讲内容一、城市发展趋势与城市管理面临的挑战二、城市管理存在的问题三、城市管理改革21世纪是城市化的世纪。城市的两种主要功能•聚集功能效果：集约、高效、交流•辐射功能效果：带动、链接、互补对城市的认识城市化100%50%工业化和城市化75-80%工业化/人均收入中国城市化与工业化的关系从世界发展的经验看，工业化、城市化、现代化三者是紧密联系在一起的城市发展的三个阶段：•第一阶段：集中化——城市密度越来越强•第二阶段：分散化——郊区化•第三阶段：一体化——城乡功能互补的有机系统区域化——都市连绵区的形成城市发展的趋势近二十年来我国城市发展的趋势1．城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段2．城市化发展的区域重点发生转移3．大城市已经开始了郊区化过程4．都市区和都市连绵区的形成5.城市化地区差异明显郊区化中国的城市化阶段第一次正常城市化(1949-57)过度城市化(1958-60)第一次反向城市化(1961-65)第二次反向城市化(1966-76)改革开放后的正常城市化(1977-)中国城市化水平及发展阶段中国的城市发展进程：1949~2000近二十年来我国城市发展的趋势1．城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段2．城市化发展的区域重点发生转移3．大城市已经开始了郊区化过程4．都市区和都市连绵区的形成5.城市化地区差异明显都市连绵区近二十年来我国城市发展的趋势1．城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段2．城市化发展的区域重点发生转移3．大城市已经开始了郊区化过程4．都市区和都市连绵区的形成5.城市化地区差异明显中国城市化的地区差异•城市化水平：东部比中部地区高10个百分点，比西部地区平均高约15个百分点；•城市化速度：90年代，山东以南东部超过9％，西部低于全国平均速度（4％）。•城市化结构：东南沿海地区和中部大、中、小城市比例较合理，东北和河北大城市比重过大，西部地区比例不合理。现状：•2004年，城市数量达到660个（直辖市4个、地级市282个、县级市374个），城镇人口超过40％。但比世界平均水平低约十个百分点。中国城市发展的趋势中国区域城市体系，2000资料来源:ChreodLtd.01020304050607080901001stQtr2ndQtr3rdQtr4thQtrEastWestNorth中国城市发展水平落后于经济发展水平China0102030405060708090100$100$1,000$10,000$100,000人均GDP（美元）城市人口中国城市增长的经验：世界和中国•城市化收入水平中国??30%50%未来发展：2020年，进入中等收入国家行列，城市化水平将随之上升，达到55－60％。城市的经济社会结构将发生全面的变化。2050年，城市化水平将达到75％左右。中国城市发展的趋势城市管理面临的挑战•全球范围内的竞争——城市产业结构布局的调整国际范围内的布局一国范围内的布局(1)工业化的初期阶段一般模式•现代工业(机械、运输设备、电子行业等)高度集中在大都市(与此同时，传统的纺织业、食品加工业等则留在小城镇)(1)工业化的初期阶段一般模式及其导致的问题•伴随着产业的高度集中，人口向城市转移，城市人口急剧增长，进而导致城市过度拥挤、生产成本高(中国人口流动限制政策一度减缓了这种问题)。(2)中低收入水平阶段一般模式•在大都市，制造业从市区向卫星城和郊外的工业园区分散。•在城市和郊区之间交通联络方面的投资促进了这种分散(例如：直到80年代后期，雅加达向城市的东西两个方向修建收费公路，制造业才开始向郊区转移)。(2)中低收入水平阶段一般模式•推动企业迁移的原因是郊区的劳动力和土地成本较低，同时环境的影响和限制也比较少。•核心城市转向服务业。服务性企业需要大量面对面的交往以便与顾客和供应商取得直接联系。示例：汉城的郊区发展大都市区制造业就业分布：19701980内环城市：7.8%3.1%(出版业为主)外环两个卫星城：29%53%城市中心区主要由金融、商业服务、其他服务以及零售等产业构成(3)中等收入水平阶段一般模式制造业向边远城镇和农村地区分散。•推动因素包括：-廉价的劳动力和土地资源。-充分利用边远地区的销售市场和自然资源。•促进因素包括：-权力下放(进入资本市场、进出口经营权)。-边远地区的交通发展示例：韩国人口和制造业的地区分布制造业人口19831993198319933个大都市区44%28%37%39%(汉城、釜山和大邱)3个大都市区的卫星城30%30%14%20%其他城市及农村地区26%42%49%41%•人口：数量、质量、流动、老龄化我国城市人口密度已经过大，未来将进一步提高，预计到2020年，城市人口将达到8亿左右。城市管理面临的挑战以相同比例显示的7座城市的人口密度轮廓上海市区雅加达莫斯科柏林巴黎（都市区）伦敦纽约（都市区）城市建成区人口密度比较每公顷人数距市中心的距离（公里）亚洲、欧洲和美国9座城市密度分布轮廓比较北京（1990）雅加达（1990）曼谷（1988）巴黎（1990）华沙（1990）巴塞罗那（1990）亚特兰大（1990）洛杉矶（1990）纽约都市区（1990）人口离市中心的距离图2：世界不同城市建成区的密度亚特兰大休斯顿伯特兰芝加哥旧金山湾旧金山华盛顿都市区洛杉矶开普敦斯德哥尔摩柏林图卢兹纽约卢布尔雅那加伯塔贝（雅加达都市区）约翰内斯堡马赛库里提巴巴西利亚曼谷伦敦布达佩斯里加克拉科布宜诺斯艾利斯华沙布拉格巴黎索非亚墨西哥城里约热内卢突尼斯新加坡圣彼得堡雅加达市阿麦达巴阿比让北京德黑兰耶烈万巴塞罗那都市区莫斯科班加罗尔海德拉巴天津汉城+新城上海汉城广州香港孟买世界48个都市区建成区平均人口密度比较亚洲非洲欧洲拉丁美洲美国人口密度（人数/公顷）•人口：数量、质量、流动、老龄化质量：受教育程度较低，特别是新城市化的人口，发达国家人均受教育年限达到15——17年；预期寿命虽然达到国际先进水平，但生命质量偏低大规模流动人口的管理（拉美陷阱）我国60岁以上人口超过10％，已进入老龄化社会——“未富先老”城市管理面临的挑战•社会保障：基本生活保障、医疗保险（2004年，城市32.3%、小城镇59.9%的人无医保）•就业：新增劳动力（800万/年）、转移劳动力(1.5亿)、富余劳动力（1400万）•贫富差距和贫困人口（特别是城乡混合的城市）我国城乡收入差距：1978：2.6∶1；85：1.9∶1；94：2.9∶1；2002：3.1∶1；2003：3.5∶1甚至可能达到6：1。世界上大多数国家是1.5∶1。中国城市最低生活保障对象已经超过2000万人，城市贫困家庭的平均收入，一般只是当地社会平均收入的20%至30%城市管理面临的挑战城市管理面临的挑战•资源和环境（土地、能源、污染）压力流经城市的河段，90%受到严重污染。全世界污染最严重的20个城市，10个在中国。全国1/3的城市人口生活在空气严重污染的环境中。在主要城市，如果把空气质量提高到国家II级标准，可以避免大约18万人的过早死亡。据测算，空气污染造成的间接经济损失相当于GDP的5％。全国近半城市无污水处理设施，城市污水处理率不到40%；垃圾无害化处理率不到20％。空气污染已成为一个地区乃至世界性的问题，在我国一些城市尤其突出部分城市年均总悬浮物浓度(微克/立方米)吉林720西安440墨西哥城430北京370加尔哥答360曼谷280雅加达275世界卫生组织标准100东京30纽约20城市管理面临的挑战•基本服务住房、医疗、教育•公用事业：自来水普及率77.85％；电力供求差距较大；燃气普及率较低。•交通：基础设施滞后，公共交通欠发达，拥挤已成大城市的普遍现象。中国汽车保有量预测全球中国保有量6亿，71%为轿车2400万，轿车不到30％人均7.8人/1辆车54人/1辆车2020年7人/1辆车，轿车50％一条3.5米宽的路线内单一方向每小时运载人的数量：在这样一条路线上，步行、自行车、公共汽车运载数量是每小时3000到4000人；小汽车仅仅运载1000人；有轨电车每小时6000到12000人。行驶有轨电车，公共汽车和小汽车的路面需要量：240人去工作：平均运载一人，有轨电车用的路面最少。公共汽车是有轨电车的2倍。开小汽车是6倍。城市管理面临的挑战•财政压力中科院课题组：一个农转非，平均需要支付社会总成本2.5万元。未来50年期间，城市化的社会总成本达到15万亿元到16万亿元，是2000年GDP总量的2倍。平均每年支付城市化成本约为3000亿元到3500亿元，相当于2000年全年GDP总量的4%左右。城市管理面临的挑战•城市文化遗产保护缺乏特色：千城一面文化遗产遭到破坏没有文化品位上海洪庙镇唐城街江苏华西村深圳沙二村城市管理面临的挑战二、城市管理存在的问题城市管理体制存在的问题：•“市”的概念不明确：是一个行政层级（单元），还是一种与“乡村”相对的社会形态？•城市行政管理系统的结构不够合理：以区（县）政府为“块”的结构模式导致各自为政，影响了城市的统一协调管理政府层级偏多（两级、三级还是四级？）实例：荷兰城市政府结构社会民主党自由党基民盟市议会市长市政委员市政委员市政委员首席行政官社会事务与就业局文化教育卫生局环境保护局公共工程局政治行政国外城市管理经验•西方国家三种市政体制：市长+议会制委员会制经理制•政府职能定位偏差国外城市管理经验•国外城市政府履行的主要职能城市战略（规划）基础设施公共卫生基础教育社会治安环境保护公用事业社会工作（老人、残疾）经济振兴（促进就业）城市管理存在的问题•政府机构职责权限划分不明：不同级别的政府之间行政机关与立法、司法机关之间不同政府部门之间美国各级政府主要职能联邦政府州政府地方政府国防高等教育基础教育收入保障高速公路医疗卫生医疗卫生社会福利警察交通医疗卫生消防高速公路废弃物管理美国各级政府支出结构：1999年联邦政府州政府地方政府教育2.921.543.9社会福利11.117.52.5医疗卫生8.236.19.1交通2.49.64.4警察、消防1.51.28.1收入保障37.1--国防16.1--其他20.714.032.0美国州和地方政府的收入结构（百分比）州政府地方政府拨款27.739.0房地产税-27.2个人所得税18.92.0公司所得税3.3-销售税26.16.2收费及其他24.025.6城市管理存在的问题城市管理机制存在的问题•中枢决策机制•参与机制•问责机制•咨询机制城市管理存在的问题我国专家咨询机制的问题缺乏正式的职位专家咨询缺乏制度规范——美国的《联邦咨询委员会法》（1972）咨询机构的不足：职能错位、知识结构不合理、人员年龄结构偏大城市管理存在的问题城市管理方式和手段存在的问题•自上而下的管制•管理手段更多地依靠行政命令，利用市场、利用社会不够。国外城市管理•国外城市管理的几个特点职能简单化结构扁平化运作企业化主体多元化行为法制化三、城市管理改革•城市管理改革的基本战略：强化服务，弱化管制强化两端，弱化中间规范执行，优化决策法制化管理，企业化运作内重协商，外重协调城市管理改革基本战略之一：强化服务，弱化管制在政府职能方面，中央提出：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务考虑到城市的特点，政府的主要职能应是为市民提供和改善公共服务；经济调节、市场监管、社会管理等职能也应主要以提供“服务”的方式来履行。城市管理改革基本战略之二：强化两端，弱化中间“两端”：一端是市政府；另一端是基层组织“中间”：指区、街道等层级即：强化市级政府统一规划、协调、管理的作用，发挥直接面对市民的基层组织的作用，弱化区、街道等作为一级政府的职能。城市行政管理系统结构市级公共管理部门（主要负责决策）城管社保民政环保城区甲区政府作为以上部门的协调机构公安等等街道或社区甲街道或社区乙