搜索
在现代城市管理中，城市政府的职能定位岳玉娟社会主义新农村建设的大量工作在县（市）政府，因此对县（市）政府职能的准确定位是建设好社会主义新农村的重要保证。以往我国县级政府的职能定位，历史地建立在了计划经济基础之上。计划经济客观地要求计划的制定要具有周全性，在落实过程中，为了保证计划得到全面执行，政府必须要事无巨细、全面包揽，对经济社会事务进行直接指挥和管理，这样县级政府成了无所不能、无所不管、无所不包的全能政府。现在我国在社会主义市场经济体系的大背景下，开展了社会主义新农村建设工作。因此，我们有必要对县（市）政府的职能定位重新认识。一、社会主义新农村建设要求县（市）政府转变职能政府职能的定位问题是一个与政府现象同样久远和复杂的问题，自有政府以来，这始终是关于政府的基本问题之一。当今，在世界范围内，政府的职能问题愈来愈成为人们关注的焦点。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中指出：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展，使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”!党的十六大已经明确提出，政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，十六届四中全会以来党中央又进一步强调政府职能应重点加强社会管理和公共服务。并提出政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介机构分开，积极培育有限政府、服务政府、法制政府的目标，为政府职能的定位指明了大方向。中国社会发展进入了一个新的历史时期，建设社会主义新农村是这一时期重要而艰巨的历史任务。建设社会主义新农村，其实质就是全面推进农村社会的现代化，关键是要加快构建新的农村生产、生活和社会管理方式。这一建设任务涉及的范围极广，触及到我国的政治、经济、社会、文化、行政等各个方面，这必将制约政府对社会的公共管理，并提出相应的要求。改革开放初期，我国经济发展采取了“调整、改革、整顿、提高”政策，国家对农业农村采取了一些扶持政策，如提高农产品的价格，鼓励引导乡镇企业发展等，在宏观战略上较好地支持了农业与农村经济的发展。但对农业与农村经济的发展依然没有统筹全局的总体战略。20世纪90年代至今，是我国经济结构逐步好转、产业向高级化发展，工业化和城市化进程不断加快，但农村的发展却无法令人满意。城乡之间存在着极为明显的巨大的反差，并且已经对我国经济社会发展产生了很大的影响。因此，我们在推进工业化、城镇化的过程中，提出了社会主义新农村建设这个纠正性发展战略。社会主义新农村建设的任务是党中央根据我国总体上进入“以工促农，以城带乡”发展阶段后，从社会主义现代化建设大局着眼提出的一项长期历史任务。要完成这一历史任务，对于已经习惯于将职能定位和大部分精力投入到县域工业化发展和城镇化发展中的县（市）政府来讲，无疑面临着极大挑战。作为一个农业大国的中国，要彻底改变广大农村落后的生产力和生产生活条件，实现生产方式和生活方式现代化，不可能是一蹴而就。这需要县（市）政府按照市场经济规律来运筹、规划、领导农村经济建设，组织农民发展生产，改善生活。因此，社会主义新农村建设客观地要求县（市）政府必须以农村经济社会全面发展为中心，围绕市场经济这一体制来转变政府职能。从地方政府职能的最基本特征方面着眼，政府管理要从原来以城镇为重点进行的满足社会公共需求，不断给企业、居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，转移到统筹城乡发展，使得农村社会发展与城镇社区发展并重，在一定程度上政府管理和公共政策还要向农村倾斜。在农村社会综合发展过程中，县（市）政府职能应定位到统筹、调控、引导、规划、服务上。要统筹本县域内城乡发展、农村经济结构以及农村社会的发展，加强县域内宏观调控能力，创建良好的区域创新环境，通过合法的行政干预手段，为新农村建设提供良好的人才、政策环境，积极培育农村各种专业技术协会、积极培育农业中间性服务机构或中介组织。从地方政府运行的角度来看，县（市）政府职能调整和重新定位，就是县（市）政府一定要把市场能够解决的问题放心交给市场去解决。要通过着力培养市场、规范市场运行机制，逐步放松行政性管制，打破行政性垄断，充分发挥市场的作用，要在尽可能短的时间内教会农民群众在市场经济“海洋”里畅游。充分发挥市场的作用，还能够避免机构重置、职能交叉。在市场机制难以发挥作用的领域，县（市）政府要增加和强化新的职能，进一步加强对农村经济社会运行的监控，完善农村社会保障、提供农业经济发展的信息服务等。县（市）政府掌握着农民群众所缺乏的资源，在新农村建设中其职能就是使资源有效化，并且在信息、技术和资金等方面提供可靠优质的服务和保障，满足农民的实际需求。二、目前县（市）政府职能定位中存在的主要问题从当前履行社会主义新农村建设县（市）政府承担职责的现实情况看，县（市）政府在其职能定位上普遍存在着一些问题。归结起来主要有：一是认识上存在偏差，对县（市）政府在新时期职能转换的必然性、重要性认识不足；二是县（市）政府在职能设定与履行过程中，还存在着“缺位”、“错位”和“越位”现象；三是县（市）政府与农业市场、农业企业以及农村社会的关系还未能真正理顺。特别是“缺位”现象的存在，严重地弱化了县（市）政府职能的履行与发挥。县（市）政府在新农村建设中存在的缺位现象主要表现在：第一，在发展农村公共事业和基础设施建设方面存在缺位。以往县（市）政府在城镇化发展过程中注重并加强了城镇的公共事业和基础设施建设，新农村建设的重要内容就包括农村教育、卫生等社会事业的发展，也包括农村基础设施建设，重点是“水、路、电、气”四件大事，而在这一方面，即使到目前仍有许多县（市）政府及其职能部门是缺位的。形成了新农村建设中的薄弱环节。举例说明：仅以农村饮水为例，据统计我国农村还有3亿多人喝不上干净水，其中8000万人还在饮用高氟、高砷和苦咸水。第二，在农村社会整体发展资金投入方面的缺位。许多县（市）政府认为自身财政紧张，无法为农村建设和发展投入资金。并且改善农村生产生活条件的很多方面，都是公共产品和公共服务，应该由国家（主要是中央和省级）财政来提供。在这种思想的主导下，使得中央“工业反哺农业、城市支持农村”的方针在一定程度上变成了一句口号。第三，新农村建设中“试点”内越位和试点外的严重缺位。搞好试点、树立典型、积累经验、完善政策、以点带面，本来是社会主义新农村建设中一个很好的也很重要的工作方法。但目前有些县（市）在抓典型的工作过程中，人为地垒大户、集中资源搞试点，树立典型，以应付上级检查，并以此为“政绩”给自己脸上贴金。而对于全县域内的大多农村来讲，县（市）政府以及有关部门则表现出不闻不问、不管不顾的严重缺位状况。县（市）政府在新农村建设中存在着错位现象，如管理与服务的错位问题。市场经济体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务，突出强调政府要作为服务者的角色来管理经济社会事务。而在新农村建设中，一些县（市）政府基本上还没有学会用社会主义市场经济的方法去管理农村的经济和社会事务，在一些问题上仍然靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署工作，靠检查推进落实。县（市）政府在新农村建设进程中履行职能还存在越位现象，在新农村建设中政府应该发挥主导作用。但是由于受传统官本位思想观念的影响，县（市）政府习惯于自上而下的工作方法，主导作用的发挥在具体实践过程中变成了家长式的管理模式。把主导作用变成了去替农民“作主”，或者直接就“作了农民的主”，农民只剩下听从命令和按部就班地完成上级任务的份儿。小组讨论：政府就要做农村发展的启动者、支持者、组织者、激励者和实施保证者。根据新农村建设的目标任务要求，要充分发挥县（市）政府对新农村建设的主抓作用，县（市）政府的一般职能的界定应从以下几个方面把握：第一，县（市）政府要统筹城乡发展。一是要全面统筹县域内经济社会发展。县（市）政府要对支撑县域经济发展的主要产业的布局和结构、发展方向、发展速度、资源开发、技术改造等一系列重大问题进行统筹规划，制定出符合本县实际的、具有特色的战略。二是要协调与平衡县域经济的运行，健全市场监督与管理机制。要协调县域内各乡镇、各部门、各产业以及重点企业之间的发展计划和经济关系，平衡县域经济的发展方向、规模和速度。既要确保县域内工业化、城镇化的进程，又要坚决地实施工业反哺农业、城镇带动乡村的发展战略。第二，县（市）政府主体作用的发挥。县（市）政府要成为县域内调控主体和制度变革的主体。我国各县（市）的资源条件、社会和经济特点具有较大差异，各县域的经济发展水平和市场发育程度极不平衡，县以上第三，县（市）政府制定公共政策的职能。首先县（市）政府应扮演制定社会政策的角色。县（市）政府通过制定社会政策，来确保县域内城乡、工农以及“三农”等农村社会问题的解决。其次县（市）政府应扮演处理社会公共事务的角色。政府通过发展社会公共事业，维护市场秩序，促进经济健康发展，为社会生产力发展和农民生活提供良好的社会环境条件。再次县（市）政府应扮演社会服务的角色。县（市）政府要强化对农村市场主体的服务，既要服务好闯市场的农户和农民，又要做好农村富余劳动力的转移工作，还要服务好各种涉农的中介机构和组织。