道路交通管理中非现场执法现实缺陷分析及对策

道路交通管理中非现场执法现实缺陷分析及对策因为一条超速罚款2000元、扣6分的记录，郴州交警五大队在今年5月被车主——郴州市大众法律服务所主任李国宾告上了法庭。郴州市北湖区人民法院开庭审理此案，并在当天以处罚“证据不具有唯一性、排他性，在原告没有明确放弃听证权的情况下，当即作出行政处罚决定，剥夺原告享有的权利，属程序违法”为由，判决撤销郴州市交通巡逻警察支队第五大队对李国宾罚款、扣分的处罚决定。由此，交警非现场执法工作再次被社会强烈关注。一种顺应时代发展、在国外运行良好的执法方式，在国内却一而再再而三的遭受批判，这与现实中该执法方式存在的一些典型问题具有很大关系。深入剖析非现场执法中存在的问题，是改善和推进这一执法方式的必须前提。第一部分非现场执法现实缺陷分析一、从法制运行环节上分析传统法理学认为，完整的法制运转环节包括立法、普法、守法、执法、司法等一系列环节，其中立法、执法、司法是保障法制运行良性发展的重要方面。笔者认为，从立法、执法、司法等主要环节上分析，当前我国交警非现场执法还存在不少缺陷，主要体现为立法缺失、行政主体执法不规范、司法救济制度不合理等问题。（一）立法缺失道路交通管理非现场执法作为一种新型的执法模式，在我国已大量的运用，但是缺乏统一、完整、系统的法律依据，有关的制度散见于一些单行的法律法规中；已经有的制度规范也比较简单，缺乏具体的操作内容，造成了执法的不规范。一是在证据方面的立法相对滞后。非现场执法的视听资料是行政诉讼法规定的七类证据之一，相关的法律只有道路交通安全法，该法第114条规定：“公安机关交通管理部门根非现场执法据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够明确驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”对于非现场执法的电子证据，目前我国没有专门的立法，对电子证据的收集、固定和证明力等方面缺乏具体规定。在2006年8月24日公布的公安机关办理行政案件程序规定第23条才明确将电子证据单列为一种证据形式。二是在处理程序方面，道路交通安全法虽有明确定论，但却不够具体和细化，在实际操作中难度较大。道路交通安全违法行为处理程序规定第26条第1款规定：“根据交通技术监控记录资料，对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人出二百元以下罚款的，应当按照本规定第八条作出处罚决定。”而笔者在实际工作中却发现，道路交通安全违法行为处理程序规定第8条规定的是对违法行为人“当场”处以罚款的，而道路交通管理非现场执法的处罚都不是当场进行的，“当场”的界定没有明确，行政相对人对此有异议，给执法带来了隐患。三是对个别驾驶员利用高科技手段对付“电子警察”的行为处罚没有依据。如最近在上海、深圳等地，出现了一种能帮助驾驶员逃避“电子警察”的跟踪和监视，掩护闯红灯、超速、变道等违章行为的报警器——“电子狗”。“电子狗”在“前方有固定照相监测、流动照相路段、警车巡逻路段”等情况下均可出现语音提示，实现“反侦察”功能。“电子狗”出现造成了部分驾驶员在无监督之下肆意违法，事故隐患增多。但对于驾驶员利用高科技手段对付“电子警察”的行为如何处罚，法律法规都无任何规定，制约了执法。（二）执法行为不规范程序正当是依法行政的重要原则，“随着行政权力尤其是行政裁量权在现代社会的不断扩张,肯定价值层面上的行政程序,即要求行政程序是一种正当性程序,对于规范行政权力的正当行使、保护公民权利无疑具有十分重大的现实意义”。[1]但当前交通管理行政执法领域中，行政秩序至上的观念相对普遍。由于交警部门的管理任务纷繁复杂、责任重大，为了有效维护交通秩序，一些交警在执法过程中不讲程序，突出强调抓交通秩序，保证具体执法目的的实现，导致在非现场执法时出现程序违法的现象。1、程序违法现象严重（1）不正当履行告知程序。“没有公开则无所谓正义”,[2]告知制度“是指行政机关在作出行政决定，特别是作出相对人权利不利的决定时，应告知相对人作出该行为的事实和法律依据”。[3]行政处罚法第31条明确规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第41条规定，在做出行政处罚决定之前，未依法告知，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。从一些地方非现场执法的情况来看，执法机关根本未履行或未完整履行法定告知程序，主要问题有：1、不告知。对违法行为人的违法行为只是采取了一种“守株待兔”的实施处罚方式，许多行为人是在驾驶证年审、车辆年检时才知道自己有违章记录。而且违法者因为不知情而拖延了接受处罚时间，还采用加处滞纳金的处罚方式，对违法者自动生成执行罚，加重其违法后果。媒体曾经针对司机对交通违法行为的知悉方法做过一个小调查：登录北京市交管局网站查询的占61%；等待交管局通知的占32%；到交警大队办公厅触摸屏查询的占3%；定制手机告知短信的占2%；打声讯电话查询的占2%。就是说32%的司机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司机的，只有等司机年检的时候才能收到通知。[4]现实中还存在执法环境发生变化、未告知公民，在公民不了解行政行为的变化仍然采取非现场执法的现象。例如在某些出现新情况、新变化的路段，由于交警部门未提前进行告知，导致许多人对该路段的新情况、新变化并不了解，在这种情况下仍然实施非现场执法就是不合法的。典型的例子就是昨天某个路段本来是双向通行的，可是今天却变成了单向通行，在未提前告知的情况下采取非现场执法，对违法的行政相对人进行制裁。这都与行政处罚法未经公布的，不得作为行政处罚的依据的规定相矛盾。2、告知不及时。实践中非现场执法中的告知方式主要是邮寄，由于违法车辆的车主、管理人的地址变更但交警部门登记的信息未更改，造成告知不及时或告知不到位。目前有些如北京、深圳等大中城市采用到交警部门的办公场所使用电子触摸屏、上公安交通管理部门网站、拨打收费声讯电话、定制收费短信服务等方式供车主及驾驶人员查询交通违法信息，这些告知方式方便了部分当事人，但是对“农民工”等社会弱势群体来说，因这种收费查询或需主动查询方式成本太大而不愿使用，同样也造成了告知不及时。如杜宝良每天凌晨2时起床进货，21时睡觉，不会上网，连电视都很少看，更不会花钱打3元钱一分钟的声讯电话。北京市像杜宝良这样的驾驶人员不在少数。[5]3、告知不全面。在实际中民警往往只告知处罚的理由、依据，而将不服处罚的诉权或者将证明违法事实的证据不告知。（2）不尊重当事人陈述申辩权。陈述、申辩制度，是指“对于行政机关作出的行政处罚，当事人有权就可能受到不利影响的事项说明事实和理由，表达自己的观点和主张，以此反驳对方的观点，从而为自己的权益进行辩解”。[6]行政处罚法第32条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”。道路交通安全法实施条例第110条明确规定：“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚”。但某些地方的交警部门在非现场执法时，认为已经收集了违法行政相对人的违法证据，已经足够进行处罚了，从而不能有效听取甚至根本不听取驾驶人对自己违法行为的陈述和申辩，剥夺了当事人享有的基本权利，导致了处罚的不公正。2、违反法定的处罚原则合理行政也是依法行政的基本要求，体现为行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。这说明行政执法过程中不仅要考虑具体行政行为的合法性，而言要考虑具体行政行为的合理性或者说适当性。目前交警非现场执法过程中存在四种突出的违反行政处罚原则的倾向。（1）违反了以事实为依据的原则。行政处罚法第4条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。公安机关办理行政案件程序规定第3条也明确规定，公安机关办理行政案件应当以事实为依据。以事实为依据，就是要求公安机关办理行政案件时，必须以客观存在的案件事实作为处理案件的根据，不能主观臆断、捕风捉影，甚至以无任何根据的推理或者猜测作为依据，切忌片面性、主观性。[7]但现实中一些交警在非现场执法时不能充分以事实为依据，在一些特殊情况下推定行政相对人违法，不仅会造成处罚对象错误、事实错误，同时会给以后可能出现的行政复议和行政诉讼带来不利。道路交通安全法第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人（指国有车辆的所属单位）依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”。事实上，非现场执法都在运用科技监控设备进行取证时，只能监控到车辆的牌照、颜色、类型，无法判别实际驾驶人是否是车主，而只能一律以车主为违法行为人进行处罚。其中主要有三种情形：一是车辆本身被套牌甚至“克隆”。由于车辆被套挂号牌，而监控设备抓拍后又只能依据号牌识别机动车身份，因此被套牌车主往往冤枉为套牌人的违法行为接受处罚，这种情况下实际违法处罚对象完全错误，但车主又很难申诉。二是车辆被盗窃、抢夺、出售等而不为车主所实际占有。车辆被盗抢后发生的违法行为法律责任理应由犯罪嫌疑人承担，但很多情况下交警部门缺乏对盗抢信息的联合检索机制，还是将有关违法行为加之于车主头上。此外一些机动车所有人将车辆合法出售他人，但购买者又迟迟不办理转移登记手续，导致机动车还登记为原车主所有，自然而然违法行为也归于原车主承受。三是机动车被借用、挪用的情况下发生违法。在很多情况车主不得不将车辆借给他人使用，甚至也存在车辆被他人偷开、挪用的情形。（2）违反教育与处罚相结合原则。行政处罚不是目的而是手段。行政处罚法第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。道路交通安全法第87条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正；公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。道路交通违法行为处理程序规定第3条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对违法行为的处理，应当遵循合法、及时、公正、公开和处罚与教育相结合的原则。可是实际中部分交警部门在进行非现场执法时的确存在“重处罚、轻教育”的错误倾向。主要存在两种错误倾向,一是片面强调处罚作用，为处罚而处罚。二是只处罚不教育。现实中经常有车辆在交通信号灯路口由于前车的遮挡看不到信号灯的情况，往往跟随前车通过时在红灯亮起的一瞬间刚好越线。对这种违章应属于情节轻微，通过教育即可达到警示驾驶员的作用，但实际都进行了处罚。这种处罚忽视“教育”环节和社会效应，给群众造成为执法而执法、为罚款而执法的执法形象。（3）违反过罚相当原则。过罚相当原则，指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。[8]行政处罚法第4条第二款对此作了规定，“设定和实施行政处罚必须……与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”表明了行政机关在实施关涉公民基本权利的行为的时候,必须选择在侵害公民权利最小的范围内行使。[9]但是笔者在实践中发现，只要被电子设备记录到有违法行为，无论情节轻重都是靠上限处罚。道路交通安全法第90条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。显然，道路交通安全法赋予了公安交通管理部门及其执法者一定的自由裁量权，对闯红灯等违法行为进行处罚，交警部门可作如下选择：不罚款，只作警告处理；罚款，但数额视情节轻重在20元至200元之间。但是，“只要被电子警察拍到就罚款200元[10]”（4）违反了“一事不