美国财政与货币政策史(20世纪30年代至今)

美国财政与货币政策史（20世纪30年代至今）摘要：在美国，从罗斯福“新政”这一实行国家干预政策的标志到20世纪末。财政政策和货币政策的实践经历了由盛行到衰落，再到盛行的过程。而不同时期的宏观经济政策所依据的理论基础不同，不同的经济理论对财政政策和货币政策的重视程度又存在很大的差别。所以，美国政府对财政政策和货币政策的态度及运用也经历了由开始非常重视财政政策忽视货币政策，到逐渐认识货币政策的辅助作用，再到将财政政策和货币政策看成是同等重要，到现在则更加强调货币政策对经济的调节作用这样一个过程。①关键词：财政政策、货币政策、税制改革一、背景：美国在克服二十世纪30年代经济危机的过程中，进一步扩展了国家职能，公共财政进入发展完善阶段在工业革命、市场经济体制形成之后的一个相当长的历史时期内，市场机制能够有效地发挥配置资源的主导性作用，而且社会分配不公和宏观经济运行不稳等问题，尚未对市场经济制度构成否定性威胁。这就决定了此时的政府公共财政只需注意归自身支配的那部份资源的有效配置问题，而无需介入公平和稳定等重大的经济与社会问题。然而，随着资本主义经济的发展，自由放任的市场原已存在的隐患日益凸现出来，集中地表现在公平与稳定两大问题上。进到19世纪以后，社会分配不公状态的加剧及其相应引起的社会动荡，充分地证明了市场机制是无力解决社会公平问题的。此外，随着经济发展和规模扩大，西方经济周期愈益显示出其严重性，并最终导致了本世纪30年代西方世界经济大危机的爆发，宏观经济不稳定已成为对现存的社会制度和经济制度的致命威胁，这说明市场本身是无力解决宏观经济问题的。在这一背景下，西方政府通过自身收支活动大规模进行收入、财富和社会福利的再分配，通过宏观经济政策的干预以克服经济危机等，使得西方国家的公共财政政策从以自由放任为基本特征转向了以政府干预为基本特征。市场经济需要公共财政的介入、需要其自身职能进一步完善。公共财政制度的完善就主要表现在为解决上这两大经济和社会问题而建立的宏观调控体系和社会保障体系方面。早在市场经济体制和公共财政的形成时期，政府就已经参与了国家的经济生活，政府对经济的这种干预是有限度的，它仅触及到资本再生产进程的个别方面，而不是主要方面。那时的资本主义再生产主要是由市场来进行调节，而且人们普遍以为市场的调节会使经济达到最有效率的合理状态。但是随着资本主义的发展。经济危机周期日益明显。一九二九——一九三三年的世界性的资本主义经济危机使资本主义经济受到一次毁灭性的打击，经济萧条导致社会阶段矛盾和社会问题的尖锐化。人们对资本主义经济的原有的理论和认识面临着危机，迫使人们重新思考经济中的问题并寻求解决这些问题的办法。二十世纪三十年代末，英国经济学家凯恩斯（J.M.Keynes）出版了他划时代的著作：《就业、利息和货币通论》，从理论上阐述了国家干预经济的必要性，国家干预经济的主要手段就是财政政策。这种理论后来一直被认为是公共财政的思想基础和理论发端。本世纪30年代以前的西方主要资本主义国家对市场的调节，其主要特点是，公共财政政策的设计基本上没有时间限度和数量目标，而凯恩斯及其继承者们的宏观经济学所设计的公共财政政策却是有着明确的时间限度和数量目标的。1933年美国政府实施的“罗斯福新政”是政府大规模干预经济活动的开端。此后，依靠政府的干预对付经济危机、保持经济稳定增长成为一项经常性的措施，成为西方各国政府的一项重要经济职能。美国政府的财政政策由财政收入政策（税收政策）和财政支出政策构成。由于政府编制预算的重点在预算支出，所以财政支出政策是最重要的财政政策。美国政府运用财政政策干预和调节总需求，主要是以扩张性的财政政策为主，扩张性与紧缩性的财政政策并用。在经济危机或衰退期间，主要采取扩张性的财政政策。在税收政策方面，主要是减免公司和个人所得税，降低各种税率，以及对企业实行加速折旧，以减少税收，刺激私人投资与消费；在财政支出政策方面，主要是增加政府用于转移支付、各种补贴及采购商品和劳务的支出，以刺激私人消费与投资。同时，增加政府直接投资，以弥补私人投资的不足，即通过减少税收与扩大财政支出，扩大社会总需求，缓和总供给与总需求之间的矛盾。在经济过热或通货膨胀急剧增长时期，则采取紧宿性的财政政策，通过增加税收，减少政府用于转移支付及采购商品劳务方面的支出，以抑制私人投资与消费，压缩社会总需求，抑制物价上涨，缓和通货膨胀。②二、美国财政和货币政策历史（20世纪30年代至今）（一）、财政和货币政策的盛行时期(20世纪30年代至6、70年代)20世纪30年代至70年代，凯恩斯主义经济理论取代传统的经济理论而处于统治地位。理论的盛行带来实践上的繁荣。凯恩斯主义者不断推出新的政策建议以适应经济形势不断变化的现实需要。西方各主要资本主义国家大都以凯思斯主义经济理论作为制定本国经济政策的理论依据，美国更是推行凯恩斯主义的最重要的实验场。这一段时期，是运用财政和货币政策的盛行时期。根据美国政府对不同政策建议的运用可以将其分为以下几个时期：1．膨胀性财政政策的运用和对货币政策的轻视：在大萧条之前美国呈现出了收入分配日益不均的趋势，至少在二十年代前后是如此。这就是说，这个时期人民群众的收入有所增长，而上层阶层的收入水平提高得更快。由于随着上层阶层高额收入的实现，他们的收入中节约部分增加得比消费部分快，也就出现了大富豪及其家族把积累的收入越来越多地作为投资的趋势。从经济观点来看，二十年代收入的分配有紧缩消费来增加投资的趋向。回顾这一段历史，可以看出消费者手头钱多些，投资者手里钱少些，国民经济也许会稳定些。1929年在某种程度上由银行信用造成的股票市场的繁荣也反映了资金过剩，使资本家投资于购建厂房设备无利可图。这直接导致了经济危机的出现。在1929~1933年的大萧条时期，当时的美国总统胡佛仍然坚持自由市场的调节作用。①工业制成品大量积压，失业空前增加，金融业极度萧条，整个资本主义社会陷入严重的经济危机之中。面对这种形势，1933年3月新入主白宫的罗斯福总统主张国家应对经济进行调节和干预，实行了以克服经济危机，减少失业为主要目标的“新政”。美国政府为刺激社会总需求，缓和生产过剩的经济危机，采取的主要财政政策措施是：首先，通过发放各种救济补贴，提高失业者的购买力，以增加个人消费需求；其次，在工业方面，通过政府直接投资，创办名目繁多的公共工程，以吸收失业者就业，人为地制造和增加对消费资料和生产资料的需求，并以此带动私人投资，以扩大社会总需求；再次，在农业方面，与农民签订限产休耕协议，通过收购过剩农产品和对农民实行限产补贴和出口补贴的办法，提高农民的购买力，增加社会有效需求。③到1939年，罗斯福总统实施的新政取得了巨大的成功。新政几乎涉及美国社会经济生活的各个方面，其中多数措施是针对美国摆脱危机，最大限度减轻危机后果的具体考虑，还有一些则是从资本主义长远发展目标出发的远景规划，它的直接效果是使美国避免了经济大崩溃，有助于美国走出危机。从1935年开始，美国几乎所有的经济指标都稳步回升，国民生产总值从1933年的742亿美元又增至1939年的2049亿美元，失业人数从1700万下降至800万，恢复了国民对国家制度的信心，摆脱了法西斯主义对民主制度的威胁，使危机中的美国避免出现激烈的社会动荡，为后来美国参加反法西斯战争创造了有利的环境和条件，并在很大程度上决定了二战以后美国社会经济的发展方向。新政实行的前期并没有一个完整的理论体系和政策体系，并且是反传统的，由此在实施过程中也并不是一帆风顺的，期间曾受到保守派的多次攻击。值得庆幸的是，政府中有一些人接受了凯恩斯的经济思想，支持罗斯福总统。他们不断向罗斯福总统和美国国会宣传、解释凯思斯主义的经济思想和政策含义。由于凯恩斯主义者的努力，更因为《通论》不仅在理论上，而且在政策建议上，证明了罗斯福的新政，符合美国当时经济形势发展的需要，使新政得以顺利实行。实践的结果使凯恩斯的膨胀性的财政政策被人们广泛接受，从此奠定了财政政策在美国宏观经济政策领域的重要地位。以凯思斯主义为依据的新政的指导思想是实行反萧条的膨胀性财政政策，扩大公共开支，实行赤字财政。膨胀性的财政政策摒弃财政预算平衡原则，公开提出赤字财政，并且强调财政政策的极端重要性，把货币政策降低到辅助的地位。当时美联储只是美国财政部的一个附属机构，实行消极的钉住利率的货币政策，通过变动贴现率来稳定货币。货币政策对经济的调节作用被忽视。①2．补偿性的财政政策和货币政策第二次世界大战后，美国面临的首要问题是失业问题，同时面临物价上涨，通货膨胀。作为反萧条的膨胀性的财政政策，在通货膨胀中起到了推波助澜的作用，新的失业和危机迫在眉睫。在这种情况下，简单的赤字财政政策已经不适合新的经济形势的需要。于是，美国凯恩斯主义者阿尔文•汉森提出了“补偿性的财政政策”和“补偿性的货币政策”的建议。汉森与英国牛津大学的希克斯根据凯恩斯的理论创立了IS-LM模型，由IS-LM模型分析得出的结论是：不仅要重视财政政策的作用，而且要重视货币政策的作用。补偿性的财政政策在杜鲁门和艾森豪威尔总统时期得到实行。这一时期的宏观经济政策是以实现充分就业为首要目标。二战后，杜鲁门总统签署并由美国国会通过了《1946年就业法》，该法案第一次在美国以法律的形式确认联邦政府有责任运用它所拥有的一切手段干预经济，保证最大限度的就业以及经济增长和稳定。这意味着在法律上把促进经济繁荣，对国民经济进行宏观调控作为政府责任赋予给联邦政府。这是在法律上对凯恩斯主义宏观经济政策的肯定，在美国历史上具有里程碑性质的意义，其影响是深远的。在艾森豪威尔担任总统时期，经常面对通货膨胀的威胁，并且发生过三次经济衰退。就在1950年~1951年的通货膨胀之后，美联储开始逐步从财政部独立出来，获得了对货币政策的主动权。由于政府灵活地采用了松紧搭配的财政和货币政策，使美国经济出现了1947、1948、1949、1951、1956、1960，财政年度的预算盈余。虽然此时的货币政策运用了三大工具，但实际上并未真正贯彻有主动权的货币政策，货币政策的经济调节作用还是很小。这一时期，凯思斯主义者已逐渐认识到货币政策的作用。但是仍将货币政策看作是财政政策的辅助手段加以运用。但是，这种政策并未能消除失业和经济周期波动，美国经济增长反而放缓。1953~1960年美国的国民生产总值年平均增长率仅为2.5％，低于其它主要资本主义国家，面对这种局面，美国凯思斯主义者不得不对补偿性财政货币政策进行修改，以刺激经济增长。①3．增长性的财政货币政策战后，美国政府在财政上实行的扩张性政策主要表现为赤字财政政策，即不惜大量举债来扩大政府支出，同时削减税收收入，使预算支出大大超过收入。其具体措施是：扩大政府用于采购商品与劳务的支出（主要是军费开支），增加社会福利费用，实行旨在刺激工业、农业增加生产和投资、扩大销售和出口的各种补贴，大规模减税和对企业实行加速折旧等。二次大战后，美国政府用于商品和劳务采购的费用很大，且增长得很快。美国联邦、州和地方政府商品与劳务支出合计，战前的1935年，占国民生产总值的13.8％。战后，到70年代末占19.6%，采购总额达4743亿美元，1982年更高达21.1％，总额达6492亿美元。70年代以来，三级政府的总支出约占国民生产总值的1/3，可见，政府财政支出的大部分用于商品与劳务的采购，以刺激社会总需求，促进充分就业与经济稳定增长。美国政府用于社会保险和社会福利方面的支出也相当可观，且支出比重不断上升，已超过军费开支，成为财政支出中的最大项目。1948～1980年，联邦政府支出中，社会福利开支占国民生产总值的比重由3.7％增至11.5％，加上州与地方政府开支所占比重由7.2％增至18.7％。④数目巨大的社会福利支出，直接发放给贫困者与失业者，用于购买生活资料，可增加社会购买力，缓和总供给与总需求之间的矛盾，特别在危机与衰退期间，政府通过延长失业者享受救济金的期限，或放宽领取救济金条件，借助扩大政府的转移支付增加社会需求，以缓和危机的影响。由于政府实行扩张性