宏观审慎监管的国际发展及在我国的适用

宏观审慎监管的国际发展及在我国的适用朱小川[关键词]宏观审慎监管国际发展中国适用[摘要]金融危机使得宏观审慎监管再次成为各国金融监管的重心。本文从分析宏观审慎监管的起源和特点出发，介绍了宏观审慎监管的国际发展状况，指出宏观审慎监管在我国的适用问题。首先在结构上，宏观审慎监管者应包括中央银行和其他金融业监管者，但又应具备一定的独立性。其次在内容上，宏观审慎监管应关注国内经济政策和金融监管政策的实际效果和相互之间的协调性，并充分注意国际宏观审慎监管的发展趋势。再次在手段上，多维度的宏观审慎监管工具将提供更为有效的监管分析。最后在配套设施上，我国应加强金融市场的基础设施建设，并迫切需要完善相关金融交易的会计制度和金融机构的退出机制。[中图分类]F833/837[文献标识码]A金融体系的整体风险大小取决于其组成部分(即金融机构、金融市场及其他市场参与者)的个体风险程度，但又不完全等同于个体风险的简单递加。个体的风险从微观角度而言可能并无不妥，但若综合起来，却有可能对整个金融体系造成负面冲击。历次金融危机都证明，金融体系的整体风险比个体风险更不容易察觉和防范，金融体系的宏观审慎监管难度很大。一、宏观审慎监管的起源和特点宏观审慎监管始于金融危机。上世纪90年代开始发生的几次金融危机使得立法和金融监管机构逐渐意识到传统微观监管的局限性，现有的制度安排对系统性风险的防范不足，因此必须引入宏观审慎监管的概念和措施。金融监管的目标除了确保金融机构的稳健经营以及保护投资者合法利益不受损害外，还必须确保金融体系的整体稳定。宏观审慎监管与微观审慎监管的区别主要显现在不同的监管目标以及由此而采取的不同监管措施上。宏观审慎监管的目标是防范系统性风险，维护金融体系的整体稳定，防止经济增长受到影响；而微观审慎监管的目的在于控制个体金融机构或行业的风险，保护投资者利益。在监管内容上，宏观审慎监管侧重在对金融机构的整体行为以及金融机构之间相互影响力的监管上，同时关注宏观经济的不稳定因素；而微观审慎监管侧重于对金融机构的个体行为和风险偏好的监管。从具体监管对象上看，宏观审慎监管更关注具有系统重要性金融机构（如大型银行和金融集团）的行为，金融市场与宏观经济的相互作用；而微观审慎监管则更关注于具体金融机构的合规与风险暴露情况，防范金融机构破产风险。良好的宏观与微观审慎监管可以相互促进，增强彼此的监管效果。比如，对于银行的信用风险敞口监管，微观审慎监管措施会关注该银行信贷资产的集中度和相关放贷政策，而宏观审慎监管措施则会关注银行业整体的信贷规模及其与资产价格的关系，并据以判断银行体系是否正在积累信用风险。但由于宏观审慎与微观审慎监管的目标不完全一致，宏观与微观审慎监管手段也会大相庭径，比如宏观审慎监管会因为强调整体的稳定性而忽略对个体利益的保护，而微观审慎监管则正好相反。金融危机的发生往往都与宏观审慎监管的失效或缺位有关。经常性地，从微观审慎监管的角度来看，单个金融机构经营稳健，符合监管指标；从宏观审慎监管角度来看，整个金融体系存在着潜在危险。当前金融体系中的风险表现形式越来越多样化，系统性风险经常是信用风险、市场风险、操作风险等风险共同作用所产生的后果。金融风险之间的相互关联性不仅使微观审慎监管机构难以有效识别它们，而且也使微观审慎监管机关无力管理跨机构和跨行业的风险蔓延；而金融危机中金融机构群体的“理性”行为还会导致金融市场濒临崩溃边缘。①此外，金融自由化也使得金融体系的脆弱性增大，发生金融危机的机率增大(沈悦、闵亮、徐有俊,2009)。金融市场的国际化发展也要求将宏观审慎监管提升到维护一国甚至国际金融体系安全的战略高度。二、宏观审慎监管的国际发展21世纪的今天，一国金融体系的稳定性已经不完全是该国国内的监管措施或经济政策所能完全左右的。首先，全球经济一体化造成了金融全球化以及金融机构的国际化，发生在一个国家的金融危机很容易通过各种导管（市场、机构、产品等）传到另一国家；其次，不少涉及风险管理的金融创新，如信用违约互换（CDS）等，使得风险传递更为隐蔽，不易为有关金融监管机关所察觉；最后，经济运行的亲周期性特征使得近些年资产价格的不断上涨、居民信用消费日益膨胀，金融资本的市场配置发生偏差，系统性风险的阴影越来越大。由于存在全球金融监管结构的分割和信息共享的障碍，一些国家的金融监管机关没有采取有效行动遏制过度的冒险行为，没有重视受管制与不受管制的机构、以及资本市场、借贷市场等不同市场之间的相互联系，使得金融危机一旦爆发就具有很强的国际破坏力。2009年6月29日国际清算银行发布年报(BIS,2009)，呼吁各国及国际社会采取宏观审慎的原则，以减少经济体系亲周期性特征对金融体系造成的负面影响。①如在美国次贷危机中，美国大型金融机构纷纷“惜贷”，导致银行间货币市场出现流动性匮乏，丧失市场功能。为了抑制金融体系中风险的过度累积，需要建立一个全球宏观审慎金融监管体系作为目前微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充。2009年4月2日结束的二十国集团峰会宣布成立金融稳定委员会（FSB）作为全球金融稳定的宏观审慎监管国际组织，该组织将评估不同金融体系的脆弱性，推动不同监管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展及其对监管政策的影响并提出建议，对国际监管标准制定机构的标准制定工作进行联合战略评估，对具有系统重要性的大型跨境金融机构提供监管团指导和支持，支持跨境危机管理的应急预案，以及与国际货币基金组织共同开发金融体系的早期预警系统。FSB的成立有助于在全球层面加强宏观审慎监管的合作与协调。2009年6月17日，美国政府公布了金融监管改革的白皮书，也希望通过新设立一个包含主要金融监管机构成员在内的“金融服务管理理事会”（FSOC）来负责美国金融体系的宏观审慎监管。几乎同时，欧盟委员会也宣称要成立由成员国中央银行行长以及欧盟银行、保险和证券三大金融业监管者组成“欧洲系统性风险委员会”（ESRB），主要负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施。三、宏观审慎监管在我国的适用建议中国正处在一个从农业化到工业化和城镇化的发展过程之中，劳动密集型行业还是现阶段最重要的经济增长点，整体经济的特征是新兴加转轨。中国的金融体系在相当长的时间内将主要为工业化和城镇化建设提供投融资服务，但由于金融体系的市场化和开放程度不高，金融机构在经营行为与风险管理方式上还具有很强的趋同性，这极有可能会导致金融风险的集聚。虽然我国国内尚未出现过金融危机的先例，但是对宏观审慎监管不能掉以轻心。为维护金融体系稳定，我国除继续在微观领域加强审慎监管外，还应进一步完善宏观审慎监管体制，开发合理的宏观审慎监管工具，以监测和预警金融体系积累的风险，为未来金融市场的逐步开放做好制度准备。在一个依靠出口和投资拉动经济增长、国有金融资本占主导地位的国家，我国的金融系统性风险与西方国家可能并不完全一样，宏观审慎监管的内容和手段还必须适合本国国情（金亨泰，2009）。从目前情况来看，我国的宏观审慎监管体系可以在以下四个方面进一步加以完善。第一，在结构上，宏观审慎监管者应包括中央银行和其他金融业监管者，但又应具备一定的独立性。我国1995年《人民银行法》要求人民银行“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。②但在对人民银行职责的具体规定中，《人民银行法》却并没有明确赋予人民银行宏观审慎监管者的地位，③而只是要求人民银行“依法②《人民银行法》第2条。③见《人民银行法》第4条。监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展”。④人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行业金融机构进行检查监督，⑤对于非银行业金融监管，人民银行甚至连建议权都没有。由于法律地位的不明确，人民银行与我国其他各重要金融监管和政策制定机构的协调机制并不顺畅。为更好地发挥人民银行对金融市场的监测和调控职能，人民银行在2003年开始牵头组织国家发改委、财政部、国家统计局、国务院研究室、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局等单位组成跨部门小组，对我国的金融体系进行金融稳定评估，并从2005年开始每年定期发布《金融稳定报告》。但是囿于人民银行宏观审慎监管者的地位和职权不清，在实际操作中，人民银行缺乏要求其他金融监管机构配合落实宏观审慎监管的权力。宏观审慎监管框架在我国还未完整建立，人民银行在2009年第三季度货币政策执行报告中也首次承认要“逐步建立起宏观审慎管理制度并纳入宏观调控政策框架”。但与此同时，我国银监会和保监会也在公开场合表示要对银行业和保险业进行宏观审慎监管（方会磊、钟良，2009），人民银行和部分金融监管机构都争相实施宏观审慎监管的态势显示出我国对宏观审慎监管者的具体定位和职权还存在着理解和监管分歧。欧洲系统性风险委员会（ESRB）的成员设计为我国的宏观审慎监管者的构建提供了一种选择，即宏观审慎监管应由央行、金融业监管者等共同组成，但宏观审慎监管者不一定必须由央行来承担，宏观审慎监管者还应具有一定的独立性。同样，美国金融服务管理理事会（FSOC）也展示了类似的结构：财政部、美联储、证监会等金融业监管者都是理事会成员，共同承担宏观审慎监管职责。可见，宏观审慎监管者一般都必须将中央银行和金融行业监管者包含在内，目的是方便相关信息的构成和就具体措施达成一致意见，但宏观审慎监管者也应具有一定的独立性，不可以将宏观审慎监管政策与货币政策、金融行业监管政策等混为一谈。将宏观审慎监管者确定为一个包括央行和金融业监管者联合体的做法可以比较好的解决机构间权力相争的问题，并且也比较适应我国的国情。第二，在内容上，宏观审慎监管应关注国内经济政策和金融监管政策的实际效果和相互之间的协调性，并充分注意国际宏观审慎监管的发展趋势。一般认为，经济周期性主要是由于投资、产能过剩所引起的，但从次贷危机的成因来看，政策缺陷或监管不足也能成为一种周期性的推手。通过分析最近几年的金融业危机，Calomiris(2009)发现当某些监管政策或法律的失效时，特别是当一国的金融规则是鼓励风险业务的发展时，金融系统性风险爆发的概率就更大。这些发现应引起我国宏观审慎监管者的重视，在宏观审慎监管的内容上包括对经济政策和金融监管政策的效果评估内容，确保这些政策能够落到实效而不致于对金融体系的稳定造成重大负面影响。④《人民银行法》第31条。⑤《人民银行法》第33条。除此之外，货币政策和金融监管政策的不稳定和不连贯也能影响金融体系的稳，并且这些政策的目的还经常不一致。比如，我国货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长；⑥而金融监管政策的目的却总离不开金融机构稳健运行和投资者利益保护等内容。⑦央行和其他金融监管机构目标的不一致容易导致政策间缺乏协调性，为经济或金融危机的发生埋下隐患。目前我国金融体系中流动性过剩，金融和不动产资产泡沫化现象也十分严重，次贷危机又使得我国出口贸易和外国投资迅速下降，金融体系已经存在安全隐患（沈悦、闵亮、徐有俊，2009）。针对2009年上半年银行贷款的天量激增，吴晓灵（2009)就表示：如果不采取措施控制货币信贷增长，我国国民经济发展就存在重大隐患。这说明针各类政策之间的协调性有待进一步增强。另外，由于世界各国经济联系愈加紧密，他国的金融风险完全有可能会影响到本国。金融风险的国际传导性使得国际监管合作的作用日益彰显。1974年德国赫斯塔特银行的破产直接促成了巴塞尔委员会(BASEL)，而2007年美国次贷危机又催生了金融稳定委员会（FSB），金融风险的国际关联性说明宏观审慎监管也必须进行国际合作。除需要协调国内金融和经济政策外，我国人民银行、其他金融监管机构还需要有目的、有针对性地组织和增加国际交流和监管合作，协调国际监管政策。比如，我国应积极参与G20会议和国际金融新秩序的建设进程，对金融危机中暴露出来的巴塞尔协议II的不足之处提出意见等。鉴于上述原因，我国不仅需要强调综合协调各类经济和监管政策之间的协调性，完善金融稳定机制（郭田勇，2006），而且