宜兴市宜南地区生态保护与发展规划研究

1宜兴市宜南地区生态保护与发展规划研究张川邓骥中（南京城理人城市规划设计有限公司,南京210005）摘要：通过对宜南地区生态保护与发展规划的编制实践，尝试总结针对建设项目管理的规划编制：针对规划区生态保护与发展建设的复合性与矛盾性的特征，在明确规划区关联林业、水利、环保、地质、国土、农业等部门政策的基础上，提出规划管理应从“主导者”转变为“协调者”，规划编制的核心是集成各部门管理的刚性要求，并通过规划逻辑与语言加以表述组织，采取层层推进的办法，聚焦到管理的核心区，形成面向项目管控的空间分区管制、潜力分级引导、项目分类发展、强度分档、单元分图具体管理的编制形式与内容。关键词：保护与利用；分区管制；宜南；1引言在城市建设空间日益紧缩的现实条件下，城郊生态敏感区成为新一轮开发建设的焦点地区之一。各级利益主体以不同途径获取建设项目用地空间，进而开展以地产为主导的开发建设，造成空间与自然环境资源的管理失控。另一方面，我国现行的法规与政策体系无法提供相应的行政执行准则，两难处境下的地方规划主管部门急需在管理层面寻求相应的文本依据应对现实问题，宜兴市处在我国经济最为迅速的长三角地区，此类问题尤其突出，如何在平衡保护与发展之间的关系并明确的表达规划研究成果，是本次研究的重点。2研究区概况宜南地区位于宜兴市南端，总面积约603平方公里。规划区内除集镇区及居民点外，大部分为自然山林与农田，具有良好的生态基底，但是随着城市建设用地紧缩及生态环境的恶化，部分开发主体及个人开始将建设转移于郊区生态环境良好的地段，生态区破坏建设既成事实，且呈现愈演愈烈之势。市政府为此作专项整治工作部署，但是面对项目建设现状、建设中的项目、及意向建设项目的准入界定与评价，仅仅靠政府发文无法推行实际工作，而是需要可用于直接操作的、城市规划与交通网便于管理的完整的文本依据。3规划解读3.1宜南地区：生态保护与城市发展的“矛盾体”、“混合体”宜南地区处在宜兴市区的外围，具有城市与自然过渡的特征，既不同于典型城市，也异于典型农村，复合了城市与乡村并以乡村为主导的特征，如用地混杂性、人口混杂性、经济混杂性、景观混杂性等[1]；随着城市建设的强力推进，良好的生态空间被不断挤压与蚕食，带来环境污染、危害生态安全、整体人居环境品质恶化等诸多问题，这有悖于地区原本以生态服务功能为主、良好的自然环境的原本特征，多元化的发展诉求以经济利益为目标与以保护生态服务功能为核心价值之间的矛盾尤为突出。3.2地区规划管理部门的角色变化：从“主导者”到“协调者”传统的城市规划管理部门主要针对建设用地，有一套比较完善的城市规划管理的法规与技术要求，有章可行，规划管理部门起着“主导者”的作用。城郊生态敏感区等非建设用地的管理，在理论上不应仅由规划部门来执行，但从目前我国现实来看，规划管理部门成为事实上的主管部门，正如上文所述，对于城市生态敏感区的编制没有完整的依据，意味者管理政策依据缺失。由此，管理部门必须重新审视自身角色定位。基于城市生态敏感区的自身特点，其土地空间资源的关联管理部门有国土、林业、地矿、水利、环保、农业、旅游、建设等。而相应的部门管理有法可依，有章可行，规划管理部门应该在公众、建设投资主体、管理部门及政府之间构建一个公共政策平台，成为各种管理的“协调者”。3.3规划管控核心问题：构建公共政策平台[2]执行管理职能应该基于一个公共的信息平台、利益博弈的平台，包括三大类信息：规划区完整的基础现状信息、部门管理的政策与法规要求、部门行政执行中遵循的价值原则、技术规范与流程等。基础信息集成化——基地自然人文社会现状，建设动态、土地权属、管理归类等问题集成于各分区现状图；空间管控通俗化——空间的建设适宜性分析结论直观图示，空间管控制分区界限落实到控制坐标系，项目控制与容量图表化处理，将规划内容变为公开、透明，便于查询。4宜兴市宜南地区实证研究4.1规划解读城市规划与交通网宏观层面看，规划区是南部天目山林地、东部太湖湿地、西部长荡湖湿地三大生态源联系的重要战略区。处理好规划区与太湖湿地之间的关系，对区域生态安全格局具有重要的意义。中观层面看，宜南地区是维系整个宜兴市生态系统稳定的核心区，具有消纳城区以碳为主的代谢物、为城市输送新鲜的氧及清新空气，调节局部气候环境，起到平衡地区自然生态的重要作用。微观层面看，宜南地区具有良好的生态环境、优美的自然景观、广袤的林地田园，是市民度假休闲重要的开敞空间；也是当地居民赖以生活与生产聚落与家园。因此宜南地区的发展应以自然生态功能服务为主导，兼顾生产、旅游、服务等功能。宜兴地区的项目管控主要围绕绕旅游发展进行研究。4.2建立保护与利用规划的空间基础：生态保护分区采用GIS技术，基于分辨率为1米的IKNOS卫星影像图，地形图，宜兴市域TM卫星影像图，包括基础要素分析、实景模拟、土地卫片信息分析与提取相应的地理环境信息。综合生态敏感性及生态安全格局分析，划定生态控制分区，为后续空间管制的重要前提与依据。分析因子注重多专业部门管理的要素，综合林学、水文、地理、生态专业相关的技术法规、管理规定及规范寻求生态保护的科学依据，如《中华人民共和国水土保持法》对不同坡度区间中人类建设活动的限定等，这些刚性、量化的规定将直接作为生态控制分区的依据。4.3五大管控内容4.3.1管制分区将宜南地区603平方公里用地拆分为若干个10—20平方公里的控制分区。控制分区的编码分两级，如“1-1”。(1)大分区：决定控制分区的一级编码。经过现状调研、项目梳理和了解地方上对宜南地区未来的期望、以旅游和生态产业发展的功能出发，将宜南地区划分为八个大的分区，方便各行政部门的管理控制和更高部门的统筹协调。(2)小分区：决定控制分区的二级编码。在大工作区的基础上，对各类信息分析归类，结合行政边界和物理边界对其进行进一步的细分，明确区块的行政归属，以便更好的实现规划管理。4.3.2准入分级针对各分区分别从经济、政策、生态、景观四个方面进行综合量化评价，将城市规划与交通网、II、III、IV、V类，分级准入控制。四大因子据其在发展中的影响度赋予不同的权重，期望综合理性的评价地区发展潜力（表1：发展潜力评价体系）。依据对各小分区发展潜力的量化评级，将30个小区分为五类控制，（见表2：发展分级分区分布）。表1发展潜力评价体系表2发展分级分区分布4.3.3引导分类针对I、II、III、IV、V类控制地区，采取不同的项目准入引导条件。每类控制地区对应准入活动与项目类型，综合考虑自然安生态伤害度，场地条件要求及投资量等因素。级别内容优(8分)一般(7分)差(3分)交通可达性（与主道路的距离）0.5km1km3km服务中心辐射半径1.5km1.5km2.5km经济[3]（20％）基础设施成本已有50％投入已有30％投入已有30％的投入环境保护林业水利地质环保非林地非水源保护区缓坡及平地经济林薪炭林用材林地水源控制区25％坡地生态公益林地特种用途林地水源保护区地质塌陷区滑坡影响区农田非耕地一般农田基本农田政策（25％）政府关注度近期重点发展区一般区禁止项目地区生态（35％）敏感性生态低敏感区生态中敏感区生态高敏感区景观独特度高（地区唯一的、影响力高的）中一般景观优美度优中一般景观辐射度风景区型景区型景点型景观（20％）环境改善贡献积极中消极等级分值小分区分布镇区——4－3，8-2；Ⅰ类7.0－6.03－4，1－5，7－1，3－3，3-8；Ⅱ类6.0-5.61－1，7－2，2－1，4－4，4－1；Ⅲ类5.5-5.04－2，4－6，6－3，5－1，6－1，6－2，1－4；Ⅳ类5.0-4.04－7，1－3，2－2，3－6，3－5，3－1，8－1；Ⅴ类4.0-3.03－7，1－2，3－2，8－3，4－5，2－3。城市规划与交通网分档控制对项目的建设用地管理，除了分区、分级、分类的管制之外，还需要结合生态控制区（生态禁建）、基本农田（政策禁建）综合考量。针对不同分区，项目中的建设用地可以占项目用地的比重分档。（表3：分档控制）4.3.5管理分图为了便于管理，将宜南地区划分为云湖及西渚片区、阳羡片区、铜官山片区、张渚片区、太华片区五个片区，分别制作控制分图，结合综合控制要求表格，作为具体项目选址管理的操作平台。4.4规划反馈与实施该规划在长达一年的反复论证与思考中，多次与地方各级政府及各管理部门协调、讨论，针对对当地居民开展广泛深入的调研。在认同保护宜南生态为前提的规划主旨与框架下，征询并充分尊重不同利益主体的意见，综合各类部门管理法规及技术标准、城市总体发展计划、社会、生态、经济等内容通过规划技术进行整合与归并，形成一套比较完善合理的编制成果，于2009年10月通过宜兴市人大常委会第十二次会议通过，并依法批准，市政府出台规划编制实施意见，向全市各级政府与部门发放文件并广泛宣传，成为规划主管部门及相关部门依法保护宜南山区生态环境与空间资源的法定性文件，全民生态观念与保护意识大大加强。5结语如何有效的“堵”、“疏”城郊生态敏感区各种建设项目，是管理的关键点与难点，对应规划编制技术而言，就必须制定科学合理保护与发展“边界”，科学控制区类别生态区类别建设用地占项目用地的比重（%）生态控制区1农田保护与生态协调区8—12I类控制地区生态培育提升区12—15生态控制区1农田保护与生态协调区6—10II类控制地区生态培育提升区8—12生态控制区——农田保护与生态协调区6III类控制地区生态培育提升区6—10生态控制区——农田保护与生态协调区3IV类控制地区生态培育提升区6生态控制区——农田保护与生态协调区1V类控制地区生态培育提升区3城市规划与交通网合理的保护与发展的空间边界、容量边界、强度边界需要大量的信息数据作为基础，需要科学合理的多专业知识支撑，需要成熟的科学的分析方法。这对传统的规划设计的组织与过程提出更新更高的要求。ECOlOGICALPROTECTIONANDDEVElOPMENTPLANNINGOFSOUTHDISTRICTINYIXINGCITYzhangChuanJizhong,Deng（NanjingCityagentUrbanPlanningandDesignCo.,Ltd.,南京210005China）Abstract:EcologicalProtectionandtheSouthshouldplanforthepractice,tryingtosumuptheplanningforthepreparationofconstructionprojectmanagement:planningareafortheconstructionofecologicalprotectionanddevelopmentofcomplexandcontradictorycharacteristicsofaclearplanningareaassociatedwithforestry,waterconservancy,environmentalprotection,geology,land,agricultureandothersectoralpoliciesbasedontheproposedplanningandmanagementshouldbeleaderstocoordinator,thepreparationofthecoreistheintegratedplanningofalldepartmentsoftherigidrequirements,andthroughtheplanninglogicandlanguagebeexpressed,totakelayerstopromotetheapproachtothemana