城市中心区控规编制方法创新的再探索——以光谷中心区控规为例

城市中心区控规编制方法创新的再探索——以光谷中心区控规为例毛一凡，胡怡婷摘要:控规在规划管理及城市发展中发挥着关键的作用，当前控规所表现出的不适应性主要体现在三个方面：指标体系应对市场冲击的不适应性、运行程序应对多方需求的不适应性以及控制内容应对规划管理的不适应性,作为城市开发建设最为活跃以及各方利益博弈最为激烈的区域，城市中心区的控规编制更具复杂性及代表性。本文以城市中心区为研究范围,从建立动态指标体系、强化多方参与沟通机制以及控制内容面向管理三个方面尝试解决控规在实际操作过程中所表现出的一系列不适应性，对城市中心区控规编制方法创新进行探索，并通过光谷中心区控规的编制实践进行验证。关键词:城市中心区控制性详细规划编制方法创新动态机制光谷中心区1、城市中心区与控规概述控制性详细规划（以下简称“控规”）作为我国城市土地使用权出让转让的基本依据和规划调控的重要手段，为规划管理提供直接有效的操作方法，在规划管理及城市发展中发挥着关键的作用。然而很长一段时间内，由于在实施过程中约束力不强而屡遭修改，使得控规更多的被认为是一种技术手段。随着《城乡规划法》的出台，明确了控规的法定地位，强化了控规在城市规划实施管理中所发挥的核心作用，“但是，现实中控规的尴尬境况绝不仅仅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在着功能定位含糊、管制内容和技术手段难以适应发展需要等方面的不足”[1]，控规普遍表现出的技术层面不足致使其控制内容不同程度显现出与发展需求的不适应。在新的发展背景下，更需不断提升控规的实效性与适应性，在编制方法上寻求突破[1-3]。城市中心区是一个相对特殊的城市区域，在一定范围内几乎涵盖了城市所有的公共服务职能，是城市经济活动的主要载体，在规划层面作为一个完整功能区进行探讨具有典型意义。“城市的飞速发展和社会经济转型，使城市中心区的商务、商业、娱乐、行政等多种功能高度混合”[4]，城市中心区无疑是城市开发建设最为活跃以及各方利益博弈最为激烈的区域，土地利用情况复杂、功能多样、开发强度高、建筑密集，城市中心区的这些特征决定了控规编制的复杂性。同时，随着我国经济结构调整与经济体制转型步伐的加快，作为经济发展空间载体的城市更是以日新月异的速度不断变化，城市中心区正是城市发展最为集聚的区域，其发展的动态性与复杂性更加凸显了控规的不适应性。城市中心区根据区位及建设时序不同，可区分为旧城中心区与新城中心区，在控规编制角度，旧城中心区较之新城中心区在用地现状、权属分布、建设条件等方面更加复杂，编制过程中需解决的技术细节更为繁琐，而在编制方法上二者并无本质区别。笔者选取新城中心区（光谷中心区）案例作为理论研究的载体，意图去除繁琐复杂的外部性因素，探讨城市中心区这一复杂区域控规编制上的一般性特征，探索方法创新。光谷中心区位于武汉东湖国家自主创新示范区（以下简称“东湖示范区”），总规划面积约23.5平方公里，分为一般区与核心区，核心区约8.1平方公里，是行政办公、商业商务、文体娱乐等功能高度集聚的区域，其他区域为一般区，以居住功能为主，作为核心区城市活力的支撑。光谷中心区是东湖示范区创新产业的服务核心，以科技金融服务为主，周边高新科技产业园区发展成熟（如图1）。2、控规不适应性的主要表象及剖析2.1指标体系应对市场冲击的不适应性控规在实际操作中，面对市场的不断冲击频繁面临调整，是一个不争的事实。控规的调整主要集中在用地性质调增及指标调整上，“目前在城市规划实施中，普遍有一半左右的建设项目程度不等地变更了控规规定内容”[5]。其主要问题在于，指标体系确定的过程中缺乏对城市或地区总体容量的研究、公众参与质量低、编制过程相对封闭、缺乏动态应对机制等，导致其缺乏基本的科学性和客观性。在实际编制过程中，有时地块的主要经济技术指标“仅根据规划师的人为感性认识和惯常经验想当然的确定，缺少足够的科学依据和说服力”[6]，图1：光谷中心区区位示意图图片来源：笔者自绘“难以想象，少数几个规划师竟然可以预先很多年决定一个地区的长远开发方案”[2]，终极蓝图式的传统控规编制方式所确定的指标体系，应对发展需求不断变化的市场冲击，不可避免的显现出不适应性，这种不适应性在城市中心区的控规编制与实施过程中显得更加剧烈[2,5-8]。传统控规在指标体系建立上一般以容积率的确定为核心，并对地块的建筑面积、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标进行控制，这一套指标数据的组合更多的是面向管理，对应规划管理要素提供技术指标依据，而在面对市场复杂需求的冲击时，传统指标体系无法做到与市场需求直接对话。比如地块用地性质、建造面积与容积率构成一组决定土地开发的核心数据，但在地块项目建设及运营过程中，单纯用这组数据并不能直接反映实际业态的建设情况，这就导致规划编制过程中无法对开发总量及指标分配从市场的角度进行修正，在规划管理过程中也无从针对市场需求进行权衡。2.2运行程序应对多方需求的不适应性控规在编制过程中，非政府、非规划专业人员尤其是相关利益主体通常被排除在外，在控规的审批过程中，更加缺少多方参与机制，仅仅依照法律规定的公示及听证程序，无法做到充分聆听各方利益主体的诉求并予以整体权衡。尽管近年来在实践过程中，大多数控规在编制过程中均加强了与相关利益主体的沟通，但机制的缺失是造成其不适应性的根源。控规所表现出的程序上的相对不透明以及多方参与机制的缺失，“直接影响了控规内容的可接受性，为控规的实施埋下了利益冲突的隐患”[8]。城市中心区是城市中各方利益博弈最激烈的区域，各方需求集中程度最高，在这个区域，城市建设活动密集且频繁，控规在实施过程中可能遭遇的矛盾突出，加剧了其在应对多方需求上的不适应性[8]。2.3控制内容应对规划管理的不适应性在规划管理过程中，控规的不适应性主要表现在两个方面：其一，控制内容契合程度不高，造成规划管理效率上的损失；其二，在使用过程中缺乏灵活性，缺少对“刚性弹性”把控的相应机制，往往在市场多元需求下，控制内容过于呆板，陷入“刚性不刚、弹性不弹”的尴尬。究其原因，可归结为在编制内容方面，往往显得千篇一律、缺乏针对性，或多或少存在着对于上位规划及相关规范的盲目照搬，忽视了不同地域控制要求的差异。城市中心区功能混合度极高，空间要素构成复杂，规划管理所面对的问题更加多元化，也对控规的编制提出了更高的要求[6，7]。3、控规编制方法创新性探索3.1建立动态指标体系传统控规指标体系之所以在实施过程中经常面临调整的尴尬，可归结于确立指标体系的过程对市场动态性的无视，尽管这种无视是被动和无奈的，是由市场的不确定性和控规的行政属性共同造成的。不同于城市一般区域,城市中心区在功能构成及开发总量上具有相对的完整性,在城市容量上会形成一种动态的平衡而产生增长边界,使基于总量的探讨成为可能,在此，笔者尝试探讨在城市中心区范围内建立一种动态机制的可能性与实际操作方法。3.1.1支撑性研究建立一种专业引入与研究支撑机制，将规划专业要求与市场运作机制进行有益结合，提高指标体系的科学性与客观性，作为城市中心区动态指标体系建立的基础。（1）土地开发运营研究。市场需求虽然受多方影响而具有不确定性，但其具备一定的发展规律，宏观中观层面的预测分析，可以对微观指标的确立形成结构性引导。城市中心区是一个相对完整并成熟的区域,其功能构成与开发运作规律性较强,因此针对土地开发运营的经济学研究和市场分析结论可作为确定指标的科学理论依据。（2）强度研究。控规编制对于上位规划及宏观层面的强度控制要求有较好的落实，但中观及微观层面的强度分布往往更加反映局部区域地块的空间与经济属性，结合功能定位、区域交通、轨道交通站点、公共设施、生态景观及开敞空间等影响因子在空间上叠加建立强度分布模型，并按权重修正，形成强度分区在微观地块空间上的投影，以此作为容积率与高度等指标确定的客观依据。（3）城市设计。城市设计可弥补控规在三维空间形象方面的不足，在城市中心区这样一个特定的范围,城市空间更加复杂且精细,城市设计的作用尤为明显,在满足上层次法定规划的前提下，城市设计具备一定的灵活性，可根据外部条件变化直观的进行调整，为动态指标体系的建立提供了平台[9]。光谷中心区控规在编制初期，进行了一系列准备工作，同步开展了土地运营专题、功能研究专题、开发时序研究专题、总体城市设计、分区规划层面的强度研究等支撑性研究。总体上形成了以武汉市相关规定为指导，以城市设计及相关规划研究结论为基础，以经济分析及运营策划结论为参照，以分区规划层面的强度研究结论为修正的指标数据初始化机制，作为初始指标数据模型建立的基础（如图2、3）。图2：光谷中心区总体城市设计空间示意图图片来源：光谷中心区总体城市设计图3：东湖示范区强度分布示意图图片来源：光谷中心区控制性详细规划3.1.2基于数据模型的指标体系依照指标数据初始化机制，建立数据模型，在传统控规包含的容积率、建筑面积、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标构成要素的基础上，可对数据构成进行拓展。数据拓展可基于两方面考虑：一是在传统指标体系的数据表达上适当增加能够反映市场需求的构成要素；二是在编制过程中建立与传统指标体系的数据相关联的附表，其数据要素构成可直接与市场开发语言相对应。同时，建立“总-分-总”的数据采集与调整机制，即根据支撑性研究结论结合中心区范围内土地容量形成分项总体指标数据，依照设定的原则将指标分散到所有地块确定各地块具体指标数据，地块指标修正后对分项总体数据进行反馈，至此初步数据模型搭建完毕，模型中每一个地块的每一个分项指标都与总体指标进行关联，基于此数据模型可建立起一套完整的指标体系，既可以反映市场需求，又可以将市场需求转化为管理语言。光谷中心区控规在指标确定过程中，依据此方法建立了一套完整的指标体系，该指标体系的数据模型在传统指标的基础上进行了两方面的拓展：首先，在传统指标体系构成的主表的数据表达上增加了备注一栏，主要描述兼容性特殊要求及土地使用情况，兼容性特殊要求对地块主导功能及可兼容功能的建筑面积进行了规定，土地使用情况要针对已批项目进行描述，以此增加指标控制的灵活性（如图4）；第二，在主表的基础上进行了两个附表的拓展，包括地块用地主导性质的分类统计以及地块可能开发业态的建筑面积分类统计（如图5、6），以此可对用地构成分布、开发出让情况、建筑业态分布、市场需求及变化情况进行不同层面的统计与分析（如图7），能够直观地反映出市场需求在空间上的分布状况以及比例关系。该数据模型主表中的数据纳入控制图则面向规划管理，附表中的数据作为指标确定及规划管理中自由裁量部分的分析基础。图4：指标数据模型主表示意图图5：指标数据模型附表一示意图图6：指标数据模型附表二示意图图7：指标数据统计分析示意图图片4、5、6、7来源：笔者自绘3.1.3动态维护机制（1）用地兼容弹性一定程度的用地混合既是城市中心区活力保证的有效手段，又有利于满足开发需求的多样性，同一地块上混合功能一般是通过地方标准中设立的混合用地分类以及地方出台的用地兼容性规定进行约定，新的国家用地分类标准出台后，引发了各地地方标准的新一轮优化调整，在这一轮优化过程中，大部分地方标准中均取消了混合用地，而各地的兼容性规定通常比较原则，具有普适性，在城市中心区这样一个用地功能混合需求较高的区域往往无法准确地与市场需求相契合，同时，在规划管理过程中用地混合程度也是一个难以合理把握的方面。依据总体数据模型进行量化分析，可在总量把控的基础上，在区域内对各地块开发业态进行优化，因地制宜，科学并有针对性的确定合理的兼容比例。光谷中心区控规中综合考虑建筑开发总量、各业态比例、市场预测、不同区域功能需求以及功能定位特征，对用地兼容性进行分区控制，并划定了具体的允许混合区域，核心区内主导功能为商业及商务的地块在混合区域内允许兼容不超过50%的居住建筑面积，一般区内主导功能为商业及商务的地块在混合区域内允许兼容不超过30%的居住建筑面积，同时，针对光谷中心区总体定位特征及管理需求，对核心区内主导功能为商务的地块提出了兼容商业建造面积不超过10%的控制要求。混合区域的划定以及兼容比例的确定皆