实现和平以来的中美洲政治发展

载2006～2007年：《拉丁美洲和加勒比发展报告》第6期，社科文献出版社，2007年3月实现和平以来的中美洲政治杨建民习惯上，中美洲包括危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、哥斯达黎加和巴拿马六个国家，历史上曾同属西班牙殖民地，除巴拿马外的五国还共同建立过“中美洲共和国联邦”，语言相同，文化相近，经济发展水平差距也不大，因而经常被作为一个整体来研究。地理上，中美洲还包括语言文化与上述国家相距较远的伯利兹，①它是以英语为官方语言的英联邦国家。20世纪80年代，该地区战乱不断，直到1997年5月危地马拉最后一批前游击队员被遣散，结束了该国长达36年的内战，以此为标志，中美洲实现了全面和平。关于中美洲实现和平以来的政治发展，归纳起来有如下几个特点：一民主化与和平进程相辅相成20世纪80年代的中美洲战乱主要表现为存在于3个国家的两种类型的内战。一是尼加拉瓜内战。1979年7月，以桑地诺民族解放阵线（FSLN）为主的革命力量推翻索摩查的独裁统治，建立了新政府。由于新政府对内实行社会改革，对外与前苏联、古巴等社会主义国家建立了密切的关系，从而引起国内顽固势力的反扑。前索摩查政府的残余分子率先建立了反政府武装，在美国支持下发动了内战。二是萨尔瓦多和危地马拉的内战。与革命前的尼加拉瓜一样，这两个国家在政治上长期实行军事独裁，经济落后，社会矛盾尖锐。1980年10月，萨尔瓦多的几支游击队联合成立法拉本多·马蒂民族解放阵线（FMLN），控制了萨尔瓦多1/4的国土。在危地马拉，1961年出现了第一支游击队。1982年2月，国内几支游击队实现联合，组成“危地马拉全国革命联盟”，控制了大片地区。1990年2月，尼加拉瓜查莫罗夫人当选总统后，美国从洪都拉斯和伯利兹撤回了军事人员，古巴也撤回了驻尼加拉瓜的军事顾问。同年6月，尼政府宣布裁减和改组军队，主张军队非政治化。FSLN也表示将作为建设性反对派并支持新政府一切有利于尼加拉瓜人民的政策。6月27日，尼加拉瓜反前政府武装总参谋部宣布解除武装，标志着尼加拉瓜10年内战的结束。然而，国内和平并未因此而实现，武装斗争仍被认为是政治斗争的主要形式。在此后的5年里，小规模的武装冲突仍接连不断，直到1997年5月30日，尼加拉瓜总统阿莱曼才与“北方阵线380”签订了和平协议，反政府武装交出武器，重返社会。与尼加拉瓜相比，萨尔瓦多和平进程的进展较为顺利。自从1992年1月16日政府与FMLN领导的游击队签署和平协议以来，虽然时有摩擦，但双方基本上能恪守和平协议，成立了萨尔瓦多巩固和平委员会。在联合国的监督下，游击队分4批完成全部遣散，政府也解散了专门用来对付游击队的4个快速反应营。12月15日，政府和FMLN举行庆祝仪式，宣告内战结束。在以后的几年里，除少数几起暗杀活动外，萨尔瓦多并没有像尼加拉瓜那样发生武装冲突，政局平稳。在危地马拉，直到1996①1964年，英属洪都拉斯取得了内部自治，1973年正式改国名为伯利兹，1981年9月21日正式独立。1年12月29日，全国革命联盟同代表政府的和平委员会才达成最后的和平协议。危地马拉和平进程的进展也相对顺利。1997年5月2日，危地马拉最后一批前游击队员被遣散，从而结束了长达36年的内战。20世纪80年代，哥斯达黎加并没有发生邻国那样的战乱，自1948年以来由于有一个强有力的、受到人民拥护的民族解放党，一直维持了政治上的稳定，该党领导过1948年的内战和后来得到人民广泛支持的改革运动。②该国并未发生20世纪六七十年代的民主化“第二次回潮”，③被誉为拉丁美洲稳定民主的样板之一。除哥斯达黎加外，中美洲多数国家的民主化与和平进程是相辅相成的。1989～1991年，中美洲5国的执政党在总统选举中接连失利，右翼反对党纷纷上台。1989年萨尔瓦多右翼政党民族主义共和联盟在大选中的胜利，大大降低了右翼势力对“强权”人物的心理诉求，增强了工商阶层对和平与民主的信心。和平协议签署以后，FMLN向萨尔瓦多最高选举法庭递交了注册申请报告，宣布正式成立法拉本多·马蒂民族解放阵线党，参加1994年举行的总统和议会选举。1994年3月，萨尔瓦多200多万选民参加了内战结束后第一次全国大选，执政的民族主义共和联盟候选人卡尔德隆当选总统。法拉本多·马蒂民族解放阵线党赢得21席，超过传统的第二大党基督教民主党，成为萨尔瓦多第二大政治力量。在2000年的地方选举中民族民主共和联盟的得票数位居第一，成为萨尔瓦多第一大党；民族主义共和联盟则退居第二位。在尼加拉瓜，虽然FSLN在1990年的大选中失利，但仍是仅次于全国反对派联盟的重要政治力量。在大选失利后，FSLN宣布做建设性反对派，表示支持新政府一切有利于人民的政策，桑解阵的许多领导人在政府和军队中任职。但在1995年2月，尼加拉瓜政府因美国压力而迫使温贝托·奥尔特加退役。由于全国反对派联盟的分裂，FSLN成为尼加拉瓜第一大政党，占据议会1/3以上的席位。在2000年11月的地方选举中FSLN又取得胜利。2000年和2004年，执政党和FSLN两次达成政治协议，通过修改宪法和选举法，限制行政权力，加强立法机关的权力，也使两党在政府机构中的影响都有加强。在危地马拉，政府和游击队组织全国革命联盟在签署和平协议之前就达成了关于修改宪法和选举法的协议，规定全国革命联盟将作为合法政党参加国内政治生活。二政治格局发生重大变化1990年大选后不久，尼加拉瓜FSLN中一些不满该阵线政策的人建立了“丹托——91消灭复仇主义”游击队、“北方阵线380”等组织，在一定程度上削弱了桑解阵。1994年9月，占议会1/3以上席位、成为尼加拉瓜第一大政党的桑解阵在议会中分裂成两个党团。1995年桑解阵的部分领导人退出桑解阵，组建“桑地诺革新运动”，另立新党，又一次削弱了桑解阵。1994年1月，尼加拉瓜全国反对派联盟宣布，开除联盟成员基督教民主联盟、保守人民联盟和民主运动党，执政党发生分裂。尽管如此，尼加拉瓜国内的两极政治并未发生根本改变。在萨尔瓦多，执政的民族主义共和联盟与法拉本多·马蒂民族解放阵线和基督教民主党的实力本来就不是很悬殊。1994年12月，虽然萨尔瓦多人民革新论坛退出法拉本多·马蒂民族解放阵线，但萨尔瓦多并未出现多元化的政治格局。存在类似情况的还有危地马拉。政党制度比较健全的哥斯达黎加自20世纪80年代中期以来出现了基督教社会团结党和民族解放党轮流执政的情况。中美洲其他国家(如巴拿马和洪都拉斯)的左派力量比较分散，失去了与政治对手分庭抗礼的能力。但在尼加拉瓜、危地马拉和萨尔瓦多，国内政局均由阵线较为分明的两派力量所控制，既没有出现与西方国家类似的“第三条道路”，也没有建立中间派联盟。②苏振兴主编《拉美国家现代化进程研究》，第618页，北京，社会科学文献出版社，2006年。③亨廷顿《民主的第三波》，中文译文载刘军宁主编《民主与民主化》，第357～389页，北京，商务印书馆，1999年。21989～1991年，中美洲5国的执政党在总统选举中接连失利，右派反对党纷纷上台。它们在政治上亲美、反共，在经济上要求推进私有化。而左派在保卫过去斗争成果的同时，并没有拿出发展社会经济的济世良方。如尼加拉瓜桑解阵虽然激烈反对政府的私有化经济改革，但也没有拿出令人信服的解决当前严重社会经济问题的方案。中美洲左派中间确实存在着学说含糊不清和思想危机。因此，在经济问题成为社会发展的“瓶颈”的阶段，除非右派政府的政策出现大的失误或国际形势发生重大变化，选民很难选择被认为缺乏执政能力的政党。但值得注意的是，到21世纪之初，在经历了政治上的挫败和思想上的混乱之后，左派力量得到了恢复与发展，尤其是尼加拉瓜FSLN和萨尔瓦多FMLN在国内早已成为最大的反对党。2003年12月，危地马拉全国大联盟候选人贝尔赫当选总统，保守派继续执政。2005年11月，洪都拉斯反对派自由党的总统候选人曼努埃尔·塞拉亚当选为总统。2006年3月哥斯达黎加举行大选，前总统阿里亚斯再度当选，民族解放党继续执政。虽然中美洲保守派势力仍然很强大，但在拉美左派力量明显上升的大环境下，中美洲左派的影响也在增强。2002年12月2～4日，来自拉美国家以及欧洲、亚洲、非洲和大洋洲44个左翼党派和组织的近700名领导人或代表出席了在危地马拉城举行的第11次“圣保罗论坛”。在2004年3月21日的萨尔瓦多大选中，左翼执政党民族主义共和联盟候选人安东尼奥·萨卡当选总统。在同年5月2日的巴拿马大选中，在野的左翼政党民主革命党和人民党组成的选举联盟“新祖国”的候选人马丁·托里霍斯当选总统，掀起了左翼政党在中美洲扩大执政的开端，打破了中左派在南美洲普遍得势而在中美洲止步不前的局面。在尼加拉瓜，左派FSLN在2004年11月地方选举中获得了包括马那瓜市长在内的60％的市长职位，在2006年11月5日的总统大选中，FSLN候选人奥尔特加当选总统。至此，中美洲的政治格局彻底改变，左翼政权已完全有力量和保守派分庭抗礼、各半天下了。三和平的实现以及民主化的推进与外部势力和国际机构密切相关不仅两大阵营的解体构成了中美洲实现和平有利的国际环境，不少国际机构，如联合国、美洲国家组织、美洲开发银行、孔塔多拉集团以至国际非政府机构（NGOs）都在中美洲冲突的调处和民主建设的过程中发挥着积极的作用。中美洲和平的实现以及民主化的推进与外部势力和国际机构紧密相关，体现了某种程度上的“全球治理”④。其中联合国的作用最为突出。20世纪80年代联合国就开始致力于中美洲和平的实现和各国的民主建设。80年代末，联合国直接参与对萨尔瓦多内战各方的调停，1990年签署的《圣何塞人权协定》是联合国在萨尔瓦多工作的第一个成果，它为萨尔瓦多的非军事化提供了框架。1991年联合国在萨尔瓦多建立观察团，1992年政府和FMLN在墨西哥城签署《查布德佩克和平协定》，正式结束了内战。联合国观察团的任务随之扩大到监督政府消减军事人员和FMLN解除武装，以及使前战斗人员重返和平社会等方面。为落实和平协定，萨尔瓦多成立“巩固和平国家委员会”。在接下来的若干年中，联合国都是这个委员会最大的资金和技术支持者。1992年7月，联合国成立“萨尔瓦多真相委员会”。1993年该委员会出版了题为《从骚乱到希望：萨尔瓦多十二年战争》，将95％的暴力侵权行为归罪于萨尔瓦多武装部队、安全警察和准军事组织。这为消减军队、巩固民主提供了事实依据。1993年9月以后，观察团又被赋予支持萨尔瓦多市政、立法和总统选举的任务。1995年观察团撤出萨尔瓦多，代之以“联合国萨尔瓦多政治事务办公室”，继续为萨尔瓦多民主的巩固而工作，直到1996年5月萨尔瓦多成立大国民议会。为了支持中美洲国家真正而定期的选举，联合国成立专门的选举支持部门，对包括中美洲国家培训工作人员、观察选举的进程、促进争端的解决、为选民登记等工作提供资金和技术支持。所有这些为1994年萨尔瓦多大选的成功做出了贡献。选举本身也促进了FMLN④“DeepingDemocracy:GlobalGovernanceandPoliticalReforminLatinAmerica”byFranciasAdamsWestport,ConnecticutLondon2003.3和FSLN等武装组织向公民社会政党的转变。在危地马拉和尼加拉瓜，联合国同样发挥了重要作用。2001年9月，美洲国家组织通过《美洲民主宪章》，规定“美洲人民有民主的权利，他们的政府有义务促进和保卫它”，把代议制民主的基本因素概括为尊重人权和基本自由；依据法治的原则行使权利；保持定期、自由和公正的选举；多元的政党制度；政府的不同部门相互独立等。当任何成员国的民主受到威胁时，可以请求秘书长和常设理事会的帮助。秘书长可以先期采取行动，前去观察、分析形势并向常设理事会提出报告。常设理事会经过集体评估，如果认为必要，方可以接受保留宪政实施的措施。如果某成员国的民主秩序被打破，秘书长和任何成员国都有权要求恢复其民主秩序，经三分之二以上成员国同意，可以取消其成员国资格。美洲国家组织还成立了民主促进局，在选举、制度建设、信息交