工业园区发展及地方政府作用研究

浙江大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究11引言在经济全球化的进程中，地区间的经济竞争日益加剧，兴建各种工业园区被看成是改善区域经济坏境、提高区域竞争力的重要手段，而被广泛使用。工业园区是指企业相对聚集，有较完善的基础设施和较高效齐全配套服务体系的制造业生产区域。一般而言，工业园区是指包含有若干类不同性质的工业企业的相对独立的区域，而这些相对集中的工业企业共同拥有对进入园区的企业提供必要的基础设施、服务、管理等的一个行政主管单位或公司。工业园区的开发为创造就业机会、提高国民所得、促进国家经济发展，并有利于地方产业集聚，增强地方经济活力，均衡、协调区域经济发展。因此，建设工业园区一向是世界各国和地区发展国家和地方经济的重要途径。世界上较为著名的工业园区有如美国的硅谷、128公路，日本的筑波工业城，新加坡工业园区，台湾的新竹科学工业园区等。我国也不乏工业园区的成功案例，如昆山工业园区、中国——新加坡苏州工业园区等。1.1研究的背景工业园区是较具个性特征的经济体，是伴随着经济发展过程的产物。世界工业园区的普遍发展起始于上世纪中叶，大部分国家在发展工业化的进程中都有过各具特色的园区发展历程。改革开放后，为促进经济发展，我国各地开始建设各种园区。上世纪末，在国家实施的一系列积极财政货币政策作用下，我国经济克服了国内外不利环境的影响，开始了新一轮的快速增长。各级政府在发展经济的驱动下，加大了在改善区位投资环境上的竞争。在这轮竞争中建设工业园区被作为一个重要手段，因此，也导致了全国工业园区开发混乱、时期内开发数量过多过滥，土地资源不合理使用、配套公共资源浪费的现象发生。2003年下半年，在国家宏观调控的大环境下，我国开始了第二次园区整治活动，对一些不符合政策要求，没有合法报批手续的园区予以关停并转，对不合理占用的土地予以返还。由此我国工业园区建设也进入一个新的发展时期。今后随着我国经济的进一步发展，工业园区作为工业化发展的重要载体，也将面临着新的机遇和挑战。党的十六大提出要走一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。作浙江大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究2为承担着重组和提升地方工业发展功能的工业园区，将在此间发挥积极作用。而如何在今后的工业园区建设中走一条科学的、高效能的路子，如何将政府在园区建设中的行为规范到可持续发展上来，是一个需要引起足够关注和重视的问题。现今世界，全球化的活动空间的加大和本地化产业的发展相辅相成，资源与发展的矛盾加剧。首先，交通与通讯技术的迅猛发展，世界范围内贸易和投资自由化成功推进，加速了生产要素、知识和信息的跨国界流动，减少了其运营的单位成本，使社会财富蕴藏在流动的空间之中。其次，各地争相吸引投资，争夺高附加值的经济活动，区域竞争加剧，发展本地有竞争力产业已经成为区域参与全球竞争的重要内容。第三，对经济发展资源的争夺更趋多元，由经济联合体之间、国家之间、地区之间进一步向微小区域延伸，而且还在继续细化。今后，工业园区的发展将不可避免地受到上述三方面因素的共同影响，而且将会成为这种交互作用下参与竞争的重要力量。中国的市场化是一个政府主导型的市场化，政府在这一进程中起着关键的作用，[1]政府在工业园区建设中的作用也有所区别。而当前我国工业园区已经进入一个新的发展阶段，目前对如何发展工业园区总体上仍停留在经验认知层次，理论的研究不足。[2]总体来讲，我国的工业园区建设既应合乎国际工业园区发展的一般规律性，又应合乎当前全球经济发展特点和我国经济社会发展现状，加强对发展工业园区的理论研究，以理论不断推进实践，使园区建设在更加科学有序的环境下进行。1.2本文研究的主要思路和内容本文研究的主要思路是：在充分把握国际工业园区建设一般现状和规律性的基础上，通过对建立工业园区理论和政府作用理论的探讨，结合当前国际、国内的经济环境和特点，以及地方政府在工业园区发展过程中的行为分析，明确我国工业园区发展过程中存在的问题，剖析地方政府在工业园区建设中的主观动机和行为角色，提出当前我国地方政府在工业园区发展中该如何发挥有效作用的对策建议。本文首先对建设工业园区的理论、地方政府的经济行为理论进行归纳和分析，并以政府的经济职能理论、市场失灵与政府失灵、地方政府竞争理论作为分析我国地方政府在工业园区建设中行为的理论框架。其次对国内外工业园区的发浙江大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究3展模式和管理模式进行归纳和总结，为在我国建设工业园区及园区发展方向提供一般思路。再次，对我国当前工业园区建设中存在的问题及根源进行剖析，为下一步分析地方政府行为打下基础。第四，对地方政府在工业园区建设中的行为进行理论分析，并以浙江为例对地方政府的行为作进一步探析。最后，在以上分析的基础上，结合工业园区发展理论，对优化和规范地方政府在工业园区建设中的作用提出若干对策建议。浙江大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究42文献综述国外学界对工业园区的关注由来已久，而我国学者对工业园区发展的研究，则始于20世纪90年代，而大量的研究则在2000年前后。笔者经过初步归纳认为，至今为止，研究工业园区的学术文献主要为三大类：第一类是理论性的，主要集中在园区发展战略、管理创新、竞争力评价等方面研究。第二类是实证性或个案性的，主要是对某个国家或某个地区的工业园区进行个案研究，研究其规模及产业特点，形成原因等。第三类是比较性研究，通过对不同国家或地区之间园区发展的比较研究，研究园区发展的异同，探索发展园区的普遍规律性。当然，这只是一种简单分类，不可能全面涵盖。但各方面的研究还是偏重于对某个或某类工业园区建设本身及现有状态的探讨，而且大部分的研究以高新技术园区作为主要对象，对地方政府行为以及如何发挥其在工业园区建设和发展过程中的作用研究较少。本文研究正是基于丰富我国工业园区研究理论的目的，提出规范和优化地方政府在工业园区建设中作用的政策意见，为促进我国新一轮经济发展时期工业园区的良性发展提供参考。2.1建立工业园区的理论工业园区发展经历了从自发形成到政府推动的过程，关于建设工业园区的理论也从现象和个案研究发展到本质和规律研究。当前各种较为先进的经济发展和社会组织理论都成为对工业园区发展研究的工具。目前学界关于建立和发展工业园区的宏观理论有：产业集群理论、增长极理论、技术创新和技术转让模型理论、三元参与理论等，微观角度的研究理论主要有：孵化器理论和网络组织理论。2.1.1产业集群理论现代国际贸易理论认为：一个区域的自然资源禀赋是无法改变的，但生产效率的差异可以通过创新、学习来改变。早在一百多年前，马歇尔就观察到一些主要依靠工匠技能的特定产业部门对特定地区的依赖被称为产业“本地化”。他发现这种“本地化”有三种优势：一是通过一个产业中一定数量的厂商集中到一个地方，这种集中形成了一个专业技术工人共享的劳动市场，这个共享市场对工人和厂商都有利。二是一个产业中心可以提供产业专用的多种类、低成本的非贸易浙江大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究5投入品，如专属工具、材料甚至交通建设。三是因为信息在当地流动比远距离流动更容易，一个产业中心可以产生我们现在所谓的技术外溢，这无疑会对创新产生直接的贡献。克鲁格曼认为这些优势就是所谓“规模报酬递增”的基础，并把这种与特定产业相关的各种经济活动在特定地区聚集的现象称之为“产业集群”。由于对产业群现象考察的角度不同，不同的学者对产业群的定义也不同。伯格斯曼（Bergsman）将产业群定义为趋向位于同一地方的一组经济活动，并认为，产业群的判断标准是这一组经济活动就业人数之间是否相关。查曼斯基（Czamanski）将产业群定义为，在所有经济产业中，一组在商品和服务联系上比与国民经济其他部门联系强，并在空间上相互接近的产业。罗兰特（Roelandt）认为，产业群是为了获得新的和互补的技术、从互补资产和知识利用的结合中获得收益、加快学习过程，降低交易成本，克服市场中的进入壁垒，取得协同经济效果，分散创新所带来的风险，关联性很强的企业(包括专业供应商)、知识生产机构(大学、研究机构)、中介机构和顾客通过一个附加值生产链相互联系形成了网络，这种网络就是产业群。波特（M·Porter）对产业群的定义为:位于某个地方、在某一特定领域内互相联系、在地理位置上集中的公司和机构的集合。集群包括一群对竞争起重要作用的、相互联系的产业和实体。[3]一种关于产业集群的研究认为通过对某区域特色产业中若干企业在园区内的集聚，经过新环境的培育和发展，可以催生出更具有竞争优势的产业群。“产业集群的国际竞争优势理论完全可以引入到产业所在区域培养竞争优势的政策选择中。由于区域竞争优势较产业而言更受到该区域社会环境和历史传统的影响，因而利用制度优势建立不受传统影响的园区，将成为‘人为’产生的非完整意义上的‘产业集群’。”[注1]这种产业集聚可能是“非完整意义上的集聚”，可能只是若干个产业链中的企业在某个园区这一地理概念上的集中。但这一集中的发展过程完全可以通过园区内有先行优势的非完整意义上的“产业集群”来整合园区所在区域内的产业资源，建立新体制与旧体制不同主体之间交流、互享，最终实现在市场生存原则下的融合。区域竞争力的提高较大程度上取决于区域内产业集聚的速度和强度、数量和质量，而园区常常能成为产业集聚的“蓄水池”，并由于它的制度优势形成渗透力较强的溢出效应，来建立完整意义上的产业集[注1]：刘厚俊、沈剑平、孙火召：《开发区发展的理论基础与战略选择》，《科技与经济》，2003年第1期，29页。浙江大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文工业园区发展及地方政府作用研究6群，实现区域竞争优势的产生和持续提高。[4]另一种基于产业集群的研究认为建立特色工业园区培育企业集群是今后园区发展的一个重要方向和内容。“工业园区发展目标定位是建设具有聚集效应的特色工业园区或者说专业化工业园区。特色工业园区的产业特色鲜明，园区内企业有明显产业关联性从而形成专业化分工与协作，彼此建立起基于信任与承诺的非正式联盟，同时关联企业的竞争与合作推动着工业园区内创新，形成产业发展的‘自强化机制’。”、“工业园区发展的目标就是培育和发展富有效率的专业化的特色企业集群。”。[注1]而产业集群也有两种不现形态。[5]早期的集聚诱因于资源禀赋的差别，地区的自然资源优势是形成集聚的动力来源。在以信息技术开发和应用为主导的第四次产业革命带来的新经济时代，以人力资本、高科技为代表的智慧型资源逐渐成为引吸集聚的主要因素。工业园区的集聚效应也基于以上两种可能。2.1.2增长极理论1955年法国发展经济学家佩鲁提出的“增长极”理论，其核心是，在经济增长中，由于某些主导部门或有创新能力企业或行业在一些地区或大城市的聚集形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”，通过具有“增长极”的地区优先增长，可以带动相邻地区的共同发展。佩鲁提出应当以非总量的方法（即非国民收入总量指标）来安排发展计划，将国民经济按地理幅宽分解为部门、行业和工程项目。按照这一分解，经济增长并不是在每个部门、行业或按同一速度（或比率）平均增长的，相反是在不同部门、行业或地区按不同速度不平衡增长的。某些主导部门和有创新能力的行业集中于一些地区或大城市，以较快速度优先得到发展，形成“增长极”，再通过其吸引力和扩散力不断地增大自身的规模并对所在部门和地区发生支配影响，从而不仅使所在部门和地区迅速壮大发展，带动其他部门和地区的发展。“增长极”的形成至少需要三个条件：第一，必须存在有创新能力的企业和企业家群体。第二，必须具有规模经济效益。第三，需要适当的周围环境。运用增长极理论的分析者认为，通过厂商和行业之间的亲和力易产生外部经济效益，从而使厂商和行业在地理上聚集发展，可以产生“规模报酬递增”。而[注1]：蔡宁、杨闩柱：《基