建构中国的发展型家庭政策

建构中国的发展型家庭政策张秀兰徐月宾1990年代以来，为应对经济全球化的挑战，西方福利国家在强调家庭责任的同时更重视对家庭的支持，从而在社会政策中注入了发展的成分。这一政策趋向给我们的启示是:(1)在经济全球化形势下，社会政策不只是社会稳定的工具，其更重要的作用是保证和提高国家的经济竞争能力;(2)社会政策不能局限于缺陷修补，而要以支持和满足社会成员的发展需要为出发点;(3)社会政策只有建立在家庭功能及其需要之上才能为社会成员提供有效的帮助。转型期的中国社会政策赋予了家庭重要的社会保护责任，但对家庭的支持却非常有限，这是需要我们检讨的。关键词家庭政策社会政策家庭问题儿童作者张秀兰，女，1963年生，北京师范大学社会政策研究所教授(北京100875);徐月宾，1960年生，北京师范大学社会政策研究所副教授(北京100875)。当代西方发达国家的社会政策正在经历一个改革的过程。在这一改革过程中，家庭对经济和社会发展的作用重新受到重视，因而很多社会政策转向了对家庭的支持或投资。在这种趋势下形成的家庭政策，我们称之为“发展型家庭政策”。“发展型家庭政策”在理念上有两个基石:(1)面对全球化的挑战，只有以人为本、保障和支持人的发展需要，一个国家的经济和社会发展才会具有强劲的动力和可持续性;(2)家庭对人们的生存质量和发展机遇都具有决定意义，政府用于增强家庭功能、保障儿童发展需要的投入实际上是对社会未来的投入①。正如Moynihan所说，“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映，而一个民族的未来则可以从这个民族照顾其儿童的态度和方法中预测。”②一、西方福利国家对家庭功能的重新重视无论是过去还是现在,作为人类社会最基本的社会单位,家庭在所有的国家中,都是社会成员最重要的福利资源。任何在家庭以外建立起来的正规的社会保护制度都不能取代家庭的功能和责任，而只是政府在不同程度上、用不同的方式对家庭责任的分担①。从西方福利国家的社会政策发展过程中可以看到，对家庭功能和责任的理解一直是影响社会政策发展和变化的一个最重要的因素，而政策的演变过程事实上经历了一个对政府—家庭责任界限不断重新界定的过程。从这个意义上说，社会政策即是家庭政策②。福利国家的兴起是因为工业化和城市化使家庭失去了传统的社会保障功能，由此而产生出各种对整个社会都有影响的问题，因此，早期的社会政策主要是弥补家庭功能的不足，如社会保险制度的建立有效地缓解了家庭责任所面临的经济压力③，而专门针对家庭的社会政策，如儿童福利计划和家庭补贴等普遍性福利待遇的目标，则主要是鼓励家庭承担抚育子女的责任，提高出生率④。此后从1940—1970年代中期，西方福利国家经历了一个社会福利迅速扩大的时期。在这一时期，随着经济的持续繁荣和民主政治的发展，社会公平、社会包容和公民权利等反映人类美好愿望的价值观念逐步成为影响社会政策的重要因素，西方福利国家纷纷采取积极的措施来减缓贫富悬殊，包括直接或间接地提供各种形式的收入保障和社会服务，特别是社会服务的范围几乎覆盖了所有个人和家庭不能解决的困难和问题。1970年代中后期以后，由于经济和政治的原因，西方国家的社会福利制度受到多方面的挑战。一方面，由于人口结构和劳动力市场的变化，很多正规的社会保护制度，如养老保险和失业保险等，面临严重的财政困难和制度缺陷;另一方面，“空巢家庭”、“单亲家庭”以及“未婚母亲”等现象的大量出现，带来了一系列的社会问题，从而构成了“新右派”批评福利国家导致家庭功能和家庭责任削弱，进而导致经济衰退的主要依据。鉴于此，西方福利国家再次转向家庭和社区等非正规社会保护系统来寻求解决问题的出路，由此引发了在社会政策领域和理论界对家庭功能的重新重视⑤。1980年代以来的西方福利国家社会福利改革实质上是对政府—家庭责任界限的又一次重新界定。总起来看，改革的趋向是强化家庭功能和家庭责任，特别是进入1990年代以来，随着经济全球化步伐的加快和知识经济时代的到来，改革的方向不只是简单地将政府原来承担的责任转移给家庭，而是从战略发展的角度给予家庭积极的支持。这些变化具体表现在以下几个方面:(一)从对市场干预转向对家庭的干预传统上,西方发达国家社会政策的主要目标是解决资本主义制度或市场经济下的社会公平问题,即市场失灵的问题。1940—1960年代是西方资本主义国家社会福利高速发展的时期,在欧洲的工党和美国的民主党执政期间,社会的主流思潮是,现行社会制度存在缺陷,政府有责任为社会成员提供广泛的、具有防御性的社会福利。进入1990年代以来,随着国际经济和政治环境的变化,特别是苏东剧变以来,此种认识在世界范围内被广泛接受,即资本主义制度下的市场经济不仅不是社会问题的根源,而且是解决社会问题的最有效的手段;相应地,贫困、失业、青少年犯罪、家庭暴力、精神疾病以及社会排斥等各种社会问题的产生根源,在于家庭不能发挥其正常职能①。因此,西方福利国家的社会政策不再强调对市场或宏观社会制度的干预,而是越来越转向对家庭功能的干预,干预的目的是使家庭更好地适应市场经济的变化,特别是劳动力市场的变化。换言之,过去是市场有问题,而现在是家庭有问题。随着家庭取代市场而成为社会政策干预的对象,家庭问题及其带来的一系列社会需求也越来越成为政府关注的焦点。在这种情况下,社会政策的目标越来越转向对家庭和儿童成长需要的关注,而以预防和早期干预为目标的家庭服务更是受到政府的重视。(二)从强调公民的权利转向强调权利与责任共存1.对福利国家弊端的反省引起了强调权利与责任共存的政策调整西方发达国家的社会福利制度之所以在资本主义制度下经历了几十年高速发展的时期,除了经济原因外,很大程度上是民主制度的发展使得社会福利以公民权利的形式变成了社会政策。然而,从1980年代初社会福利改革开始以来,无论是“新右派”还是“第三条道路”(TheThirdWay)都认为,福利国家的最大弊端是权利和责任的脱钩,这是导致公民不愿意工作、家庭观念淡薄、自私和贪婪等社会恶习形成的原因,因此必须进行改革,以使公民的权利不脱离责任②。按照“第三条道路”的观点,公民必须先尽责后享受。虽然理论界对公民权利和责任的挂钩问题一直存有争议③,但在大多数福利国家的社会政策中最明显的变化即是对公民权利和责任的调整。过去,社会政策主要考虑的是如何使社会成员在失去劳动收入或遇到其他风险时仍然能够过上不失尊严的生活,现在,社会政策考虑更多的则是如何使受助者能够重新参与到经济活动中来,通过工作或市场来满足自己的需要。政府在保证公民社会权利的同时也强调他们的责任。人们在遇到各种个人和家庭不能解决的问题时,政府虽然有义不容辞的责任帮助他们,但在给予他们帮助的同时,往往附带一定的条件,如要求他们参加劳动技能培训,或在一定时间内必须参加工作。例如美国在1996年对实施了61年的AFDC(AidtoFamilieswithDependentChildren)进行改革,变成了现行的TANF(TemporaryAssistancetoNeedyFamilies),其中的一个重要变化是,要求成年受助者在接受帮助两年后必须进入工作状态,否则对其现金帮助将会被减少或取消④。2.对公民家庭责任的强调公民的社会责任当然也包括他们对家庭的责任,特别是对未成年人和生活不能自立的人士提供照顾的责任。事实上,政府对社会成员承担家庭责任的强调在西方国家也是一个传统。从17世纪初英国的“济贫法”开始,到20世纪中期福利国家进入鼎盛时期,虽然政府在社会福利领域的角色不断扩大,逐步覆盖了很多原来由家庭承担的责任,特别是经济方面的责任,但在西方大多数国家的民法中有关家庭责任的内容变化甚少,特别是在对老人和儿童提供照顾方面,成年家庭成员一直被赋予义不容辞的责任①。在美国,要求社会成员对婚姻和子女负责任一直是其公共救助政策试图鼓励的行为。政府以及家庭服务机构一直鼓励或要求享受社会福利的单亲母亲或未婚母亲确认孩子的父亲,以便使其行使父亲的责任和角色。例如ＴＡＮＦ计划中包括了若干条旨在减少婚外怀孕和生育的措施;此外,如果受助的未婚母亲不能配合政府或服务机构确认孩子的父亲,其现金帮助将会至少被减少25%②。3.由于对造成家庭问题原因复杂性的新认识,家庭政策由单纯强调家庭责任转为重视帮助它们行使责任随着人类生存环境的日益复杂化以及社会科学研究的新发现,人们越来越认识到,社会成员在承担其家庭责任方面所出现的问题并不能简单地归结为个人主义膨胀、家庭关系商品化趋势或道德败坏等精神因素,而是很多环境因素共同作用的结果③。其中,家庭结构和稳定性的变化,家庭及其成员的地域流动性增加,以及越来越多的妇女进入劳动力市场,经常使很多家庭缺少照顾家庭及其子女的时间、精力以及其他资源④。再者,家庭问题往往是个人及社会环境因素交互作用的结果。例如,导致虐待儿童的原因就包括环境因素、父母因素以及儿童自身的因素等。其中,环境因素包括家庭贫困、疾病、婚姻问题或父母与孩子的关系紧张等。父母因素则包括父母本身在儿童时期被自己的父母虐待过;缺乏照顾儿童的能力;尚未适应为人父母的角色;容易冲动;不会制怒;存在心理障碍如抑郁、精神疾病或人格分裂等;对儿童的行为抱有不现实的期望;本身有不良行为如酗酒和吸毒等。此外,被虐待儿童本身也往往具有一些容易招致虐待或忽视的行为特征,如任性、叛逆、长期患病或残疾等使父母难以应对的问题⑤。基于对这些问题的认识,西方福利国家的社会政策在强调社会成员家庭责任的同时,也更重视帮助他们履行责任。例如,英国政府在1998年以“支援家庭”(supportingfamilies)为题目发布的家庭政策咨询书中的核心内容就是要建立一套“家庭友善”(familyfriendly)政策,建议在五个方面对家庭进行支持:(1)保证所有的父母都具有接受指导和帮助的渠道,改善家庭服务的内容和方法,加强社区对家庭生活的支持作用;(2)改善家庭经济状况,减少儿童贫困,要在税收和各种福利制度中体现出对抚育子女成本的承认;(3)帮助家庭实现工作与家庭生活的平衡,使父母有较多的时间与子女在一起;(4)巩固婚姻生活,减少家庭破裂的风险;(5)解决更严重的家庭生活问题,包括家庭暴力和学生怀孕现象等⑥。(二)从缺陷干预(deficitintervention)到资产投资(assetbuilding)前已述及,在西方发达国家,政府帮助家庭承担养老育幼的责任有着悠久的历史。然而,过去的大多数家庭政策是以补救和应急为主,只有当家庭出现了功能方面的缺陷时才会提供,如对贫困家庭、单亲家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者如妇女和儿童提供帮助或“救助”等。形成这一政策传统的根源之一是，家庭在西方资本主义自由市场经济发展过程中的大多数时候被视为“私人领域”,政府不应该或不便干预。随着各种与家庭相关问题的范围不断扩大和复杂化,且这些问题对经济和社会发展带来的影响日趋明显,人们逐渐认识到,家庭的私人—公共性质的界限是一个相对的问题。首先,家庭问题会向社会“外溢”(externalities)。一个放弃家庭责任的社会成员所带来的危害不只局限于其家庭本身,社区以及整个社会都会为此承担经济和社会成本。其次,家庭通过对人们消费行为的影响进而会对经济发展产生影响。一个负有并努力履行其家庭责任的社会成员,特别是承担养育子女责任的人,更会倾向于节制或推迟自己的即期消费或享受,而将资产用于子女的未来计划和投资①。最后,家庭会激励人们承担更多的社会责任,会使人们更加关注社区、环境以及社会的未来等。这种认识的进一步发展,就形成了以“资产投资”为出发点的家庭政策。所谓“资产投资”就是强调社会政策要帮助家庭形成或巩固其固有的能力或“优势”(strength),将家庭看作是社会的资产加以支持。这一政策的核心思想是,稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员,也是社区、市场乃至整个社会的资源。因此,新的家庭政策就是建立在对家庭功能的这一认识之上的对家庭进行支持的政策。二、发展型家庭政策的理论依据和经验依据西方福利国家的发展型家庭政策的理论依据主要有二:(一)人力资本理论:良好的家庭