成都统筹城乡发展的主要做法和特点

成都统筹城乡发展的主要做法和特点作者：程显煜文章来源：中国改革国际论坛点击数：324更新时间：2010-11-28摘要：本文介绍了成都统筹城乡发展的基本进程，主要做法和特点。文章指出，成都统筹城乡发展的实践是以统筹城乡一体化战略为总揽，推进“四位一体”科学发展；以城乡规划一体化为先导，规划管理向“全域成都”拓展；以三个集中为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化；以改革发展成果城乡共享为取向，促进城乡公共服务均衡化；以政策制度创新为抓手，充分发挥市场配置资源的基础性作用；以加强基层民主政治建设为保障，探索建立新型基层治理结构。关键词：统筹城乡发展；全域成都；城乡共享；创新统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾做出的重大决策。成都是我国中西部地区特大型中心城市。2003年以来，成都市以科学发展观为指导，开始了以城乡一体化破除城乡二元结构、以统筹城乡发展化解“三农”难题的创新实践，在深化城乡统筹管理体制和运行机制改革、构建城乡经济社会发展一体化新格局、探索城乡协调发展道路方面取得了重大突破和显著成效，形成了具有鲜明特色的发展道路。一、成都统筹城乡发展的基本进程成都市全域面积1.24万平方公里，城市建成区面积382.5平方公里，辖9个区、4个县级市和6个县，基本的行政格局是大城市带大郊区。中心城区已经基本完成城市化，城郊大部分区域仍然是以农业生产为主的农村地区。2003年农业人口占到总人口的63%，中心城区以外的郊区县（市）占有经济总量的60%。既有数量众多的城镇群，也存在不少贫困山村，城乡经济社会发展状况差异明显，区域城市化进程面临巨大的压力和经济社会风险。2003年10月，党的十六届三中全会中提出了科学发展观，要求全党全国按照“统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。10月22日，成都市在双流县召开了推进城乡一体化工作现场会，把城乡一体化正式作为全市的重大战略部署全面推进，揭开了统筹城乡发展序幕。2004年2月，出台了《关于统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的意见》，提出了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的指导思想、总体要求、主要任务和奋斗目标，成都统筹城乡发展实践全面展开。2005年12月，成都市委全委会提出把推进城乡一体化作为成都经济社会发展总体战略的建议，次年被纳入了成都国民经济和社会发展“十一五”规划。2005年以来，成都相继实施重大项目年、加快产业发展年、“三新”（实现工业新跨越，增创服务业新优势，开拓现代农业新局面）突破年等工作部署，有力地推进了城乡一体化战略的实施。2007年6月，成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为成都加快统筹城乡发展提供了重大的历史机遇。试验区建设在市委、市政府的领导下，坚持城乡统筹、“四位一体”（即经济建设、政治建设、文化建设和社会建设统筹推进）科学发展总体战略，大胆探索重点领域和关键环节的体制机制改革，加快推进城乡一体化，促进城乡经济社会协调发展。一是健全完善领导体制和工作机制。成立了试验区建设领导小组，组建了市统筹城乡工作委员会。各区（市）县相应成立了试验区建设领导小组，组建了试验区建设工作机构。二是制定一系列加快试验区建设的实施文件。市委、市政府出台了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》、《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见》等文件，明确了推进试验区建设的指导思想、总体要求、目标任务和工作重点。组织编制了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，同时，组织相关部门编制了国土、劳动保障、金融、行政管理体制、基层民主政治建设、社会事业统筹发展等8个专项方案。三是进一步完善统筹城乡规划。按照“全域成都”的理念，进一步强化科学规划的龙头地位和基础作用，用规划统领全局，深化规划编制、执行、监督等管理体制改革，建立完善市、县、乡、村四级城乡一体的规划体系。四是开展农村产权制度改革试点。2008年初，成都市委、市政府出台《中共成都市委成都市政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》（试行），率先在全国开展了农村产权制度改革试点，使之成为深入推进统筹城乡综合配套改革，加快城乡协调发展的突破口。六年的创新实践取得显著成绩：--开创了城乡同发展共繁荣的良好局面。从2002年到2009年，全市地区生产总值由1663.2亿元增加到4502.6；地方财政收入由181.9亿元增加到387.5亿元；农民人均纯收入由3377元增加到7129元；城乡收入差距扩大的趋势得到遏制，先后荣获“国家环境保护模范城市”、“国家节水型城市”、“国家园林城市”、“全国文明城市”等称号，实现了又好又快的持续发展。据成都市统计局监测，2009年成都统筹城乡发展总体实现程度达71.7%，比2008年提高6.1个百分点，综合评价得分同比增长9.2%，已经进入城乡发展整体协调阶段[1]。--形成了统筹城乡发展的科学思路。成都市着力从城乡关系的全局和经济政治文化社会全面发展的宏观层面上探索统筹城乡发展问题，通过推进市场化改革，破除长期以来形成的体制障碍，建立适应科学发展要求的体制机制，依靠政府推动与市场力量的结合来形成城乡统筹发展的持续动力；同时，通过服务型政府建设和基层民主政治建设，提高政府协调城乡关系的能力，夯实科学发展的政治社会基础，从而确立了比较完整明晰的发展战略和切实可行的实施方法，形成了富有特色的科学发展路子，为深入推进综合配套改革和城乡协调发展奠定了良好的基础。--找到了破解“三农”问题的治本之策。成都市不仅把解决“三农”问题作为全市工作的重中之重，而且把城市与农村作为一个统一体，以理顺城乡关系、统筹城乡发展、推进城乡一体化的大思路来解决“三农”问题。成都大力实施农村市场化改革和农村发展环境建设，六年来全市财政对“三农”的投入年年保持成倍以上的增长，投入力度之大、覆盖范围之广、受益群众之多，前所未有。农民集中居住区的水、电、气、道路、通信等基础设施和就业、社保、上学、医疗等公共服务全面到位，农民的生活条件和居住环境得到改善。统筹城乡科学发展的六年是农业发展最快、农民得实惠最多、农村变化最明显的六年。--拓展了释放增长潜力的有效途径。成都地处内陆人口稠密的川西平原，工业化势头强劲、城市化不断加速，需求潜力和市场容量巨大。据成都市委政研室测算，1个农民向市民转变平均将新增3.3万元内需。统筹城乡发展战略的实施激发了城乡各种要素和资源的流动与重组，加快了工业化和城市化进程，形成了新的消费需求和投资需求，产业结构进一步优化，经济社会环境协调发展，综合实力明显增强。二、成都市统筹城乡综合配套改革的主要做法概括地讲，成都统筹城乡发展实践是以科学发展观为指导，坚持解放思想、实事求是；以统筹城乡一体化战略为总揽，推进“四位一体”科学发展；以城乡规划一体化为先导，规划管理向“全域成都”拓展；以三个集中为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化；以改革发展成果城乡共享为取向，促进城乡公共服务均衡化；以政策制度创新为抓手，充分发挥市场配置资源的基础性作用；以加强基层民主政治建设为保障，探索建立新型基层治理结构。（一）努力破除城乡二元结构，探索构建新型城乡关系和科学发展的体制机制统筹城乡发展，核心是要从制度上建立起新型城乡关系。成都市按照中央关于城乡经济社会发展一体化的总体部署，始终把构建新型城乡关系作为加快城乡全面现代化的战略选择，统筹推进“六个一体化”。1．推进城乡规划一体化，初步建立了以科学规划引领城乡协调发展的体制机制为改变过去重城市、轻农村的制度安排，强调以科学规划指导实践、依法行政，对城镇体系、产业布局以及基础设施整体考虑，推动各种资源集约节约和优化配置，生产要素向农村倾斜。早在2003年，就按照城乡一盘棋和“全域成都”的理念对城乡进行统一规划，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了城乡规划编制、实施和监管满覆盖。这一规划理念在灾后重建中得到充分实践，按照胡锦涛总书记“用统筹城乡发展的思路和办法推进灾后重建”的要求，将重建美好新家园与社会主义新农村建设结合起来，提出“发展性、多样性、相融性、共享性”的新农村规划原则，制定了相应技术标准。依托这样的规划思路，一大批布局合理、配套齐全、特色鲜明的小城镇和农村新型社区逐渐成形，现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态正在从图景变为现实。2．推进城乡产业发展一体化，初步建立了以“三化联动”推动发展方式转变的体制机制围绕“三次产业互动、城乡经济相融”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。对各区（市）县产业发展进行规划定位和重新布局，实行“一区一主业”，努力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。在全市范围优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展，促进产业由主要依靠二产带动向三次产业协同发展转变，由主要依靠增加物质消耗向科技进步和管理创新转变，服务业比重持续增加，三次产业比例关系调整为5.9:44.5:49.6。产业互动发展带动了城镇发展，促进农民向城镇和农村新型社区集中，为土地适度规模经营和现代农业发展创造了条件，形成了“三化联动”的良性循环。2004年以来，平均每年向城镇转移农民近20万，综合城镇化率达到50.1%，这种生产生活方式的转变释放了大量需求，有力推动了扩大内需方针的落实。几年来按照三次产业一体发展的思路，较好地避免了盲目发展、恶性竞争，使资源配置更加合理、环境更加友好，初步形成全域成都产业一体化。3．推进城乡市场体制一体化，初步建立了城乡统一的市场体制为解放和发展农村生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力，稳妥推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。从2008年初开始，全面推行了以“还权赋能”为核心，以建立现代农村产权制度为目标的改革。对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证；设立市县乡三级农村产权交易中心，推动农村产权规范有序流转；在全国率先创设耕地保护基金，已发放耕保基金11.7亿元，惠及113万户农户，确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不下降，形成了用市场机制鼓励引导农民保护耕地的内在动力。推动农村投融资体制改革，组建市县两级现代农业发展、小城镇建设和农业物流投资公司，成立5家村镇银行和12家小额贷款公司，形成了“政府引导、市场运作、渠道多元、机制健全”的投融资力量；制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制，增强了农业、农户抗风险能力和银行参与意愿，逐步破解了“钱从哪里来”的难题。目前，全市90%以上农户参与了农村产权制度改革，今年将全面完成确权颁证和耕保基金发放工作。已实现农村产权流转6.6万宗33.6亿元；各级投融资平台筹集236.9亿元。农村市场化改革，促进了城乡统一的市场体制的形成，赋予了农民相对完整的市场主体地位，加快了土地规模化经营和农业现代化进程。4．推进城乡基础设施一体化，初步建立了城乡基础设施共建联网、统筹推进的体制机制以构建城乡一体、高效便捷的现代交通体系为目标，统筹规划、加快推进市域路网建设，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路，农村客运通村率达98%。加快县城、区域中心镇和优先发展重点镇建设，增强了城镇产业集聚功能和带动周边农村的能力。统筹规划并大力推进市政公用设施向乡村覆盖，加快实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。城乡空间距离拉近、基础设施共享，为城市带动农村、城乡互动发展创造了条件。5．推进城乡公共服务一体化，初步建立了城乡居民共创共享改革发展成果的体制机制建立了涵盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络，2009年农村劳动力向非农产业新增转移就业12.8万人，初步形成了城乡一体的劳动力市场；完善了面向农民的养老和医疗保险体系，率先在全国实现征