我国独立学院规范化发展探析

1内部学习用视野2009年第42期（总第42期）2009年5月12日哈尔滨师范大学恒星学院发展规划处主办我国独立学院规范化发展探析2O世纪9O年代以来，为了落实“科教兴国”战略，加快高等教育大众化进程，满足社会对接受高等教育日益增长的需要，我国部分省市的一些公办普通高校陆续建立了以民营机制运作的二级学院。这类二级学院与原有普通高校下属的二级学院存在明显的区别，如其招生分数通常低于公办高校本科的录取分数线，学生入学则需要按一定的培养成本缴纳学费。由于二级学院依托了普通高校本部在教学、管理、品牌等方面的优势，同时又具有灵活性的民办机制，因而发展较为迅速，仅仅数年，这种高等教育办学形式就已遍布全国绝大部分地区（见表1）。表1独立学院在全国的分布情况(截止2007年4月4日)办学地区独立学院数(所)排名(前10)办学地区独立学院数(所)排名(前10)湖北311江苏262辽宁233浙江204河北175广东175湖南156江西137陕西128山东128四川128吉林119天津1010河南1010安徽1010资料来源：中国教育和科研计算机网(．edu．cn)2国家教育部从保证二级学院健康、持续发展的需要出发，于2003年4月发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,（以下简称《若干意见》）。《若干意见》将以民营机制运作的二级学院统称为独立学院，对试办独立学院的基本原则、独立学院的基本办学模式和运作机制、试办独立学院的基本要求、独立学院的办学者及其办学责任、申办独立学院的基本程序等等作了具体规定，要求各地清理原有二级学院（分校）。《若干意见》发布后，全国有半数省、市、区对当地的二级学院进行了清理、整顿，以独立学院名义重新报批或申请新办的独立学院达到200多所。截止2007年4月4日，全国各地区独立学院总体规模为318所。本文拟对独立学院规范化发展的问题作些探讨。一、独立学院相关政策法规评析及其未解难题（一）对独立学院相关政策法规的评析表2列出了与独立学院发展相关政策法规的演进历程。通过这一政策法规沿革历程，我们可以大致看出我国独立学院发展中存在的核心问题，以及政府对待包括独立学院在内的民办高等教育的基本立场与态度。表2我国独立学院发展中的相关政策法规沿革年份政策法规法规的意义1997年《社会力量办学条例》社会力量办教育合法化1998年《中华人民共和国高等教育法》社会民间力量办高等教育合法化1999年《关于深化教育改革全面推进素质民办高等教育事业获得广阔的发展教育的决定》空间与舞台2002年《民办教育促进法》规范今后独立学院办学行为总体指导原则与方向2003年《民办教育促进法实施条例》今后独立学院可持续发展的经济保障2003年《关于规范并加强普通高校以新的机制今后独立学院规范发展的纲领性指和模式试办独立学院管理的若干意见》导文件2005年《关于加强独立学院招生工作管理的通知》对独立学院规范发展的进一步强化2008年《独立学院设置与管理办法》独立学院的独立规范迈出实质性步伐一方面，社会民间力量办高等教育受到政府的鼓励与支持，并且取得了合法地位。国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。政府积极支持社会力量办学，对举办民办普通高等院校的，政府应给予优惠政策，如土地优惠使用、免征配套费、享受税收及信贷的扶持、义务教育的委托经费等。民办学校投资方在每个会计年度结束时，可以从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。另一方面，政府逐步强化社会力量办高等教育的规范性发展。民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家3对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。对独立学院实行积极支持、规范管理的原则。独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历和学位证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。（二）独立学院发展中未解的难题我国独立学院相关政策法规的沿革透视了我国民办教育以及民办高等教育的发展之路，是一个我国对民办高等教育不断扶持与规范的过程。独立学院作为民办高等教育发展的新形式，它的蓬勃发展显示了社会对高等教育的强烈愿望以及社会民间资本提供高等教育产品的内在冲动。独立学院的相关政策法规的出台，就是为了规范这种对高等教育相关利益者都有好处的办学体制和模式。独立学院是以民间资本介入优质高等教育资源的一种机制和模式，它是在国家教育主管部门政策许可下进行的一种办学体制的安排，它是一种民办社会资本与公办高等教育优势互补的创新形式。独立学院一方面可以弥补政府投入高等教育财政经费的不足，缓解我国高等学校的办学压力，另一方面又可以满足广大高等教育需求者上大学的愿望，同时还能让民间社会资本获得投资教育的合理回报。因此，独立学院是以市场机制运作的高等教育办学模式，是高等教育利益相关者的利益相互结合的产物，具有民办、独立、优质的本色。作为新生事物的独立学院，尽管其优点突出，但是，我国独立学院在发展过程中依然存在比较突出且一直未得到有效解决的几个难题。一是与法人财产权界定模糊相伴随的法人治理结构混乱。法人财产权制度有效界定了独立学院在混合所有情况下的产权以及基于产权所产生的各种权利，是民间资本介入的法律保障。我们认为制约未来独立学院发展的致命症结在于母体公办高校、社会民间资本、独立学院本身之间的法人财产权界定与划分模糊不清，以致引起的产权法律纠纷迟早必然妨碍独立学院未来独立发展壮大的道路。虽然《若干意见》对独立学院法人财产权的性质、构成及运作都作了原则性规定，但是由于没有相应的配套政策出台，使得其操作性不强。从目前教育部直属高校独立学院的法人财产权构成来看，许多高校都进行了投资，有的甚至是唯一的投资方。这样的法人财产权构成现状是与《若干意见》相违背的。与法人财产权模糊相伴随的，独立学院的法人治理结构不规范也比较普遍，譬如，没有按照《若干意见》建立校董会，有的校董会形同虚设；有的设立了校董会，但独立学院院长不是董事会成员，独立4学院的院长没有办学的自主权，学院工作的方方面面仍归母体高校本部决策层直接领导；独立学院的日常开支全由本部统筹安排，教学设施设备均与本部共享，招生依附于本部，造成独立学院没有独立法人地位，根本谈不上自主办学。二是对母体大学的依赖性与市场独立性相矛盾。目前独立学院的独立性始终面临着“两难”的尴尬境地，即不独立难以规范，太独立又影响办学质量。一方面，如果独立学院不能与母体大学最终脱钩，它就不能办出自己的特色与品牌，独立学院没有自己的办学自主权，母体大学对之进行干扰与影响将使独立学院永远处在公办高校与民办高校的夹缝中，个性的抹杀最终会使它走向消亡；另一方面，如果独立学院在起步阶段就与母体高校割裂了任何关系，得不到公办母体高校的教学与管理力量支持，那么独立学院的办学质量肯定会受到较大影响，这样它在与其他公办高校、民办高校的高等教育激烈竞争格局中，极有可能会遭受夭折的命运，发展与壮大更是遥遥无期。三是教育公益性与资本营利性矛盾。《教育法》中明确规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”独立学院作为新型的高等教育机构，教育公益性是它理应追求的首要目标。然而独立学院中社会民间资本参与高等教育投资的动机，就是看中民办高等教育的广阔市场“钱景”。因此，要大力发展独立学院，就应该尊重民间社会资本的逐利性要求。于是，《民办教育促进法》突破性地提出民办教育的投资合理回报问题，规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资者可以从办学结余中取得合理回报。然而，在实际办学过程中，一些独立学院的投资办学方不顾长远发展极力地追求获取额外回报。获得合理回报并没有错，问题的关键是在于不计教育质量而盲目地追求经济利益。二、规范化发展独立学院的三个基本方向（一）坚定地走真正独立发展之路首先，逐渐明晰法人财产权与规范法人治理结构。《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”但是针对独立学院的所有权问题此法规却没有明确的规定。因此，针对这个问题，有人认为以学校收费为主而滚动形成的学校资产积累不能简单地归到某一举办者所有，应当作一些区分，以企业、事业单位投入的资金和实物形成的校产，产权应归投入单位；公民个人出资投入形成的校产，产权应归其个人；政府投资形成的校产，产权应归国家；而由学生收费投资形成的校产，产权应归社会所有。在关于独立学院产权界定与归5属等重大问题上，今后应该不断地进行调整与明确。与法人财产权紧密联系的是法人治理结构问题。现代企业制度中所有权与管理权的两权分离管理模式，可以有效保证组织的高效决策和灵活管理。独立学院以独立法人资格取得出资者对其投资于学院财产的占有、支配、处分和收益，而出资者则获得独立学院的管理权。规范的法人治理结构客观上就要求独立学院的所有权与管理权两权进行分离，借鉴现代企业制度中的两权分离理念，将独立学院中的出资者的资金所有权和管理权也进行分离，只有这样责、权、利明确，才能保障独立学院发展过程中具有较好的教学质量、较高的运行效率和可持续的发展前景。其次，从依靠母校逐渐走向市场独立。根据现有的研究，可以归纳出独立学院鲜明的办学模式:社会筹资、面向市场、机构精简、机制灵活、自主办学。《若干意见》中提出：“校董事会应当是学校的最高权力机构，其成员应包括投资方、母体高校的校方、独立学院的办学方。”独立学院院长作为独立学院法人代表，由校董事会进行任命，对校董事会负责。独立学院作为独立法人，教育主管部门应给予独立学院更多的办学自主权，在招生计划、专业设置、课程安排上，由独立学院以市场为导向来自行安排与调整，最终让独立学院从最初依靠母校品牌逐渐发展成为面向市场独立自主进行办学决策的法人主体。最后，试点组建国家控股的股份制独立学院。为了提高现有独立学院的办学效率，有研究认为，与其他民办大学相比，独立学院应该而且适合从非营利性转向营利性，成为中国式的股份制营利性大学。针对这一观点，我们认为应该批判地借鉴。一方面，不赞成“营利性”大学的提法。独立学院的办学理念应该是公益性与营利性两者兼容。但公益性应该占主导地位，营利性居于从属地位。承认与尊重民间资本的逐利本性，并不是要放弃社会主义教育公益性主导，而且独立学院的公益性力量要引导与控制社会民间资本办学的营利性力量。既要发挥民间社会资本参与高等教育的热情，同时又要避免民间社会资本过分追逐超额营利而损害独立学院的健康持续发展。另一方面，赞成“股份制”大学的提法。混合法人财产权制度的特点使得独立学院具备现代企业制度中股份制的雏形。因此，独立学院更适合于采用公司股份制的制度安排，并且股份制独立学院中公益性力量要超过营利性力量，公益性力量应绝对控股。为此，我们提出，我国应组建国家控股的股份制独立学院。这样既能发挥民间资本参与高等教育的热情，又能保证独立学院社会主义教育的公益性。（二）矢志不渝地创建办学特色和办学品牌首先，在人才培养定位上，独立学院应该更加突出其市场性、应6用性导向。一方面，独立学院人才培养方向应该定位在培养生产建设与服务岗位第一线的应用性人才上。另一方面，独立学院人才培养应该体现出明显的区域地方性特色，主要是为了满足区域地方性经济建设与社会发展的实际人才需求。其次，在专业课程设置上，独立学院应该依据其人才培养的市场性、应用性定位来安排。一方面，独立学院应该以人才市场为导向来进行专业课程设置。另一方面，独立学院应该注重自身的特色专业与课程建设，形成一定的品牌优势。最后，在师资队伍建设上，独立学院应该围绕着其人才培养定位和专业课程设置的市场性、应用性导向来展开。一方面，独立学院应该积极引进具有“双师型”特质的师资队伍。另一方面，独立学院应该培养适合自身人才培养与专业课程的市场性、应用性定位的师资队伍，形成独立学院自身师资队伍的特色风格。（三）重视和积淀办学声誉，扩大办学影响首先，提高人才培养质量。独立学院的办学声誉从根本上还是取决于其