我国的出版政策及其发展趋势

我国的出版政策及其发展趋势主讲人：黄先蓉（武汉大学信息管理学院）主要内容一、出版政策的界定二、我国出版政策的发展历程三、我国出版政策的发展趋势引言任何一个现代化国家的管理，既要政策指导，也要依法办事，这是成为法治国家的前提，对出版事业的管理同样需要宏观出版政策的调控和有关出版法律的具体规范。我国各级党和政府监管出版工作的依据，一是法律和法规，二是出版政策。一、出版政策的界定出版政策（PublishingPolicies）是国家根据需要制定的有关发展和管理出版事业的方针、原则、措施和行为准则。它是调整出版活动并藉以指导、推动整个出版事业发展的行动指南，是国家对出版活动进行宏观管理的重要手段。出版政策的主体是国家权威机构或政党，它归根结底是一种政治行为，它体现了政党和政府对出版领域的主体意志和愿望，与个人或某个出版机构所作出的决定不同，具有全局性和权威性。二、我国出版政策的发展历程（一）建国初期的出版政策——统一集中、专业分工与公私合营（二）改革开放时期的出版政策——改革、整顿（三）发展期的出版政策——宏观调控与制度创新（四）我国成为世界贸易组织（WTO）成员国后的政策调整（一）建国初期的出版政策统一集中专业分工公私合营统一集中1949年11月1日，成立出版总署，确立了中央和省两级出版管理体制。出版总署将分散在全国各地的新华书店进行统一集中管理，作为改进和发展我国出版事业的首项工作。专业分工1950年10月，出版总署出台《关于国营书刊出版印刷发行企业分工专业化与调整公私关系的决定》，规定“国营出版印刷发行企业应首先实行分工和专业化。全国各级新华书店兼营出版印刷业务者，从目前起应著手分为3个独立的企业单位，即出版企业、印刷企业和发行企业。”出版社实行专业分工，1950年10月28日，政务院《关于改进和发展全国出版事业的指示》中明确规定：“为了便于提高出版物的质量，专营出版工作的出版社，首先是公营出版社，应当按出版物的性质而逐步实行大致的分工。……以克服出版工作中的盲目竞争和重复浪费现象”。公私合营1954年起，按照国家对资本主义工商业改造的政策，对私营出版业的社会主义改造全面展开。当年8月，出版总署党组出台了《关于整顿和改造私营出版业的报告》和《关于改造私营图书发行业的报告》，并提出：在国家第一个五年计划（1953—1957年）内，出版业完全由国家掌握，把私营书刊印刷厂、发行业基本上纳入国家社会主义轨道。对于私营出版业，主要通过公私合营来进行社会主义改造。（二）改革开放时期的出版政策1978年党的十一届三中全会后，我国的经济体制改革拉开了序幕。对出版业的改革是从流通领域的发行体制改革开始的。1、发行体制改革2、整顿出版秩序1、发行体制改革1982年的“一主三多一少”——以国营书店为主体、多种经济成分、多条流通渠道、多种购销形式、少流转环节1988年的“三放一联”——放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；推行橫向经济联合，发展各种出版发行企业群体和企业集团(1)一主三多一少1982年7月，文化部发出《关于图书发行体制改革工作的通知》，提出“要在全国组成一个以国营新华书店为主体的，多种经济成分、多条流通渠道，多种购销形式，少流转环节的图书发行网。”从此，图书发行改革进入初期阶段，简称“一主三多一少”。A、多种经济成分多种经济成分。即在继续发展国有书店的同时，发展包括集体书店、个体书店(摊)在内的非国有书店。2003年，我国非国有书店已达4万多处，一般书籍销售额已与新华书店系统平分秋色。B、多条流通渠道多条流通渠道。除原有的新华书店发行所(含省级发货店，下同)总发行渠道外，增加了出版社总发行渠道。实践证明，这项改革是成功的。C、多种购销形式多种购销形式。除原有的征订包销形式外，推行寄销、试销形式。寄销、试销两种形式允许退货，对基层书店有利，但加大了总发行单位的经营风险，基本上没有推行开。从1986年起，推行经销，对总发行单位有利，但加大了基层书店的经营风险，对扩大图书流通范围不利。D、少流转环节少流转环节。即减少不必要的中间流通环节。在新华书店系统一般都是垂直订货、垂直发运，中间环节不多。这项改革收效不大。(2)三放一联1988年5月，中宣部、新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，改革的主要内容：放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；大力发展横向联合，发展出版发行企业群体和企业集团，简称“三放一联”。发行体制改革从此进入第二阶段。A、放权承包放权承包。即将经营管理权放给国营书店，实行经营承包，对调动企业经营者和职工的积极性发挥了一定作用。其弊端是对放权之后如何加强管理没有要求，导致各行其是，短期行为严重，分散了整体实力，不利于企业长远发展。90年代中期，改为推行目标管理，健全经营责任制。B、放开批发渠道放开批发渠道。主要是出版社可以自办批发和集体书店可以从事图书批发，但没有规定个体书店不准从事图书批发，导致一些不法书商变相取得了批发权，有的通过买书号取得了出版权，大量出版发行一些不健康的图书牟取暴利，加上管理不到位，在一些地方的出版物市场上，非法出版和盗版盗印活动相当猖獗，严重威胁到出版行业的生存和发展，以至从1989年开始每年都要在全国开展“扫黄”“打非”行动。C、放开购销形式和发行折扣放开购销形式。主要是推广寄销，但进展缓慢，90年代以来在一些大中城市书店逐步推开。放开发行折扣，一方面规定出版社和省级新华书店对销售店的批发折扣要一致，一方面又允许浮动折扣，导致在实际操作中出版社和省级新华书店因批发折扣互相争执和指责，影响了二者之间的相互合作，还形成了“折扣大战”，诱发了回扣之风。但发行折扣实行浮动，使订货量较多的城市店受惠。D、发展横向联合发展横向联合，主要是指社店联合、书店联合、社社联合，在店与店、社与店、社与社之间通过投资、参股等形式联合开办书店或其他联合经营活动。但由于在发行折扣和发货时间上存在争议，实际上这种联合没有达到预期目的，倒是城市新华书店的联合取得了长足的发展。沈阳的北方书城是横向联合的成功典型。2、整顿出版秩序对出版业的整顿是从1986年开始的。1986年3月，国家出版局、国家工商行政管理局、公安部联合发出了《关于严厉打击非法出版活动的紧急通知》。1987年7月，国务院发出了《关于打击非法出版活动的通知》，第一次明确界定“非法出版活动”：“除国家批准的出版单位外，任何单位和个人不得出版在社会上公开发行的图书、报刊和音像出版物，违者属非法出版活动”；“非出版单位编印、翻录内部使用的非营利性的资料图书、报刊和音像出版物，须报经主管单位批准，并经县级以上（含县级）新闻出版（文化）行政机关或音像管理机关核准并发给准印证，方可印制。违者亦视为非法出版活动。”全国“扫黃”工作小组成立1989年8月24日，中央宣传部在北京召开“全国整顿清理书报刊和音像市场电话会议”，决定成立全国清理书报刊和音像市场工作小组（后改称全国“扫黃”工作小组），具体负责“扫黃”、“打非”工作的组织与协调。作为整顿清理出版物市场的延伸和继续，中央宣传部、新闻出版署分別于1989年9月和1991年4月召开了全国整顿压缩报刊和出版社工作会议和全国压缩整顿音像单位工作会议，并出台了《关于压缩整顿报刊和出版社的通知》和《关于压缩整顿音像单位的通知》。（三）发展期的出版政策——宏观调控与制度创新20世纪90年代，对出版业的管理主要采取了对图书出版的总量、结构进行宏观规划和调控的政策，出版业从以总量增长为主要特征转向以优质高效为主要特征，管理手段从具体的行政管理为主转向宏观的依法管理为主。1调整结构与集团化2制度创新3规范秩序1调整结构与集团化出版社方面，1997年3月新闻出版署颁布的《关于图书出版业治理工作的通知》规定：“在治散治滥期间，原则上停止审批新建出版社，出版社总量与1996年底的数量基本持平”。图书发行单位方面1996年6月新闻出版署在《关于培育和规范图书市场的若干意见》中提出建立统一、开放、竞争、有序的图书市场之外，专门强调“总发行权要掌握在国有出版发行单位手中，对国有书店以外的二级批发单位实行总量控制”，并随后发出《关于对书刊二级批发单位实行总量控制的通知》，下达“九五”期间书刊二级批发单位的总量控制指标，部署总量控制和压缩整顿工作。对总量的控制和结构的调整一方面是对出版社、发行单位数量上的压缩和整顿，另外一項重要的内容就是从宏观上控制书号使用总量、优化选題，调整出书结构。新闻出版署分別于1994年5月、1995年1月和1998年12月出台了《对书号使用总量进行宏观控制的通知》、《关于书号总量宏观调控的通知》和《关于加强书号总量宏观调控的通知》，其间还发布了一系列的配套措施，总体数量盲目增长的现象得到抑制，实现了质量、效益的提高和出版资源的合理分配。出版集团发展政策1997年国务院下发《关于深化大型企业集团试点工作意见的通知》。2001年8月中宣部、广电总局、新闻出版总署下发《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》——积极推进集团化建设，组建一批主业突出、品牌名优、综合能力强的大型集团。加大市场整合力度，以集团为龙头，积极组建书报刊、音像制品连锁营销系统、物流配送系统。在《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》中，出版集团被认定为事业性质，发行集团则为企业性质，因此在资本运作上，分为不同的情形：试点出版集团的编辑部门可在新闻出版系统融资；试点出版集团可以项目合作的方式吸收国有企事业单位的资本，可按现代企业制度的原则组建成有限责任公司或股份有限公司，投资方不得介入编辑业务，且集团和有关出版单位的国有资本应不低于51%；试点发行集团可吸收国有资本、非国有资本和境外资本，集团国有资本应不低于51%。2制度创新与法规建设预报机制——出版社的年度出版计划及重大选題备案制引导机制——出版通气会制度、出版法规强化培訓制度、中长期出版规划制度、出版基金保障制度约束机制——出版社年检登記制度、书号使用总量宏观调控制度奖励机制——奖励优秀图书，表彰优秀编辑出版人员和出版社2002—2006年新闻出版总署制定或參与制定的有关法规、规章行政法规行政规章2002年《著作权法实施条例》《互联网出版管理暫行条例》、《设立外商投资印刷企业暫行条例》2003年《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》2004年《音像制品出版管理规定》、《订戶订购进口出版物管理办法》、《图书质量管理规定》、《出版物市场管理规定》2005年《著作权集体管理条例》、《非公有资本进入文化产业的若干决定》《新闻出版统计管理办法》、《报纸出版管理规定》、《期刊出版管理规定》、《新闻記者证管理办法》、《报社記者站管理办法》2006年《信息网络传播权保护条例》3规范秩序新闻出版总署自2001年开始，在国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发[2001]11号）和《关于进一步整顿和规范文化市场秩序的通知》（国办发[2001]59号）的指导下，以打击与防范、整顿与规范、扶优与治劣相结合为原则，基本上每年都开展了强化市场监督管理、打击违法经营行为的专项整治活动，为中国出版业的健康、可持续发展提供了强有力的保证。2001年9月，新闻出版总署联合多个国家部委发布了《关于集中开展整顿出版物和电脑软件市场专项行动的通知》，以非法、淫秽色情出版物和盗版出版物、盗版软件为重点，集中一个月的时间在全国开展了一次整顿和清理。11月国家版权局还下发了《关于配合清理整顿出版物市场秩序活动，查缴盗版美国电影DVD的通知》，专门针对美国电影DVD的盗版行为进行了一次执法检查。（四）中国成为世界贸易组织（WTO）成员国后的政策调整1、出版方面2、印刷方面3、发行方面4、出版物进出口方面1、出版方面加入WTO时，中国沒有承诺开放内容出版业，因此对于外商入