城市交通规划与城市规划的协调——以广州为例

城市交通规划与城市规划的协调——以广州为例景国胜摘要：目前，交通问题已成为中国城市发展面临的最大问题之一。面对困扰，交通规划通过研究交通需求与土地利用的互馈，努力保持交通与环境的统一，这对城市规划，特别是土地利用规划的传统方法提出了挑战，本文谨以广州市近年来在规划领域的实践，以开展交通战略研究、编制专项交通规划和地区改善规划，应用交通影响分析、更新规划方案设计等方面，尝试探讨城市交通规划与城市规划的协调问题。传统的城市规划，特别是城市总体规划往往通过综合研究来确定城市发展形态，并以此统筹安排城市各项建设用地，配置城市各项基础设施，交通系统的规划仅是其基础设施工程规划中的一个专项。然而，随着中国城市化进程的高速发展，城市交通问题已经同城市环境等成为影响城市发展的最主要因素之一。新一轮的城市总体规划也将交通战略与运输规划的研究纳入城市的发展策略中。能动处理交通发展与土地利用的矛盾，协调处理二者之间的互动关系，将开创城市规划工作的新思路。近年来，广州市在规划领域的实践，保持了交通规划与城市规划的协调统一。1、开展交通发展战略研究，纳入城市总体规划的目标范畴。交通规划是城市规划进程中的一部分，交通规划的目标、目的是在整体发展规划中提供一个坚实的交通发展框架，而规划与发展是一项持续不断的进程，随着总体规划五年一次的修编，交通规划也将同时进行详细地审核，城市在发展，我们面临许多未知的事情，但交通规划目标与城市发展政策之间，则通过城市规划的滚动更新互相不断地完善。1989年，广州市开始修编新一轮的总体规划，至94年，已经基本完成了对城市总体规划的调整、充实和修编。1992年，世界银行决定进行“广州市交通规划研究”，其内容主要是提出广州市的交通发展战略，确定至2010年的各种交通投资项目及今期计划，明确道路空间的管理政策，制定措施改进公交服务；制定促进广州市城市交通规划工作的管理与协调措施，包括先进适应的交通规划分析技术。香港MVA亚洲咨询公司主要承担此项研究，基于对总体规划修编中的深化，并解决总体规划实效性差等迫切问题，广州市交通规划及政府研究部门也一同参与了此项研究。1995年，“广州市交通规划研究”完成，与此同时，总体规划的编制体系也重新得到定位，即确定城市发展战略和政策，重点突出保证长远发展的土地使用及交通发展、环境保护等策略。在“广州市交通规划研究”中，首先考虑广州市未来发展的广泛政策目标，以及广州的社会—经济目标，并在交通政策目标的制定中予以充分体现；其次在确保城市发展的总体战略前提下，综合协调作为城市主要基础设施的交通建设与土地发展之间的关系；第三则通过战略性的交通政策研究，考虑制定各项远期战略方案，并推荐一个优选的战略，使其在涉及交通规划与其他基础设施建设的行动中有一个框架性的指导方针。总体规划在同步的深化过程中，据此修订了基础设施规划的政策目标，提出了交通发展政策、发展战略及战略重点，并且深化了各类交通的发展目标，而且在城市规划的文本中以附件的形式将“广州市交通规划研究”收录。另外，在此政策目标的基础上，重新确定了城市近期发展区、形态布局、用地功能及环境空间等的控制，为下一层次的规划提供建设性的框架。图一显示了广州交通规划研究在广州城市规划进程中的作用。图一城市规划过程中“广州交通规划”的作用2、进行专项交通规划，充实城市道路交通系统城市的发展是一个连续的过程，由于周围环境各种因素的不断变化，促使总体规划只能对城市制定综合的发展战略，而不可能对各项专业性规划提供更新详细的规划方案；同时，由于总体规划不能直接指导建设选址和用地要求，因此必须有更加深入层次的补充与继续，包括分区规划或各种专项规划。广州市交通规划作为城市规划的主导地位，虽然在总体规划的修编中已经融入了战略性的发展政策，但是在其具体的道路交通、轨道交通、公共交通、对外交通等方面的规划，仅能给更加详细的专项系统提供框架性指导，为了开展更深层次的详细规划，统筹各类相关规划，适应城市发展的要求，保障交通战略的滚动延续，给城市规划管理部门提供可操作的依据，在城市总体规划的指导下，广州市的交通规划部门近年先后完成了交通系统的各个专业性规划：为了解决道路网结构失调，道路容量不足，交通阻塞节点过多等问题，广州市先后完成了《广州市快速道路系统规划》、《立交规划布局》，并于1999年深化完成了《广州市干道网络深化方案》，重新调整了广州市的道路红线系统及控制方案；为发展城市公共交通，减轻城市道路压力，增加交通容量，合理满足城市居民出行要求，99年，广州市在完成了《广州市公共交通发展规划》的基础上，又深化编制了《广州市公交线网调整方案》；为了开辟交通系统空间资源，有效解决大城市交通症结，提供快速高效大运量的交通运输系统，交通规划部门又相继完成了《广州市快速轨道交通线网规划》、《广州市城郊列车客运系统线网规划》；为配合这些投资巨大的项目上马，完善与其他交通方式的配套，又进行了《地铁一号线与地面交通的衔接规划》等专项规划；为了促使城市与周边城市的区域关系与珠三角地区的区域规划协调，几年来还完成了《广州市公路网规划》、《广州市公路主枢纽规划》；近年来，为解决日益突出的城市交通与环境问题，寻求城市发展机动化中的根本解决办法，广州正在努力开展《广州市交通需求管理研究》等更高层次的专项规划；另外，为解决土地配合使用情况，协调交通发展与土地开发之间的矛盾问题，又开展了《广州市建成区停车场规划》，而且为进一步深层次指导各类规划，又编写了《广州市停车场配总体规划战略性交通规划广州市交通规划研究分区土地利用规划（详规）分区规划/运输规划具体方案的可行性研究详细设计及实施建指标研究》等，上述诸类专项和深层次的规划，不仅充实了城市交通系统功能，而且为与交通相关的各类规划提供了指导性的框架，为进行城市的深层次规划提供了直接的设计依据。3、编写地区性交通改善规划，协调统筹各类相关规划随着中国城市化进程的加快，大城市的人口剧增，城市规模越来越大，居民出行日渐频繁，并带来机动车猛增，城市交通拥挤等迫切问题。面对城市发展的挑战，城市规划在制定与修编过程中采取了积极的对策，滚动更新城市发展目标，开展各种层次上的各类规划，以适应新的经济发展及产业政策。然而，各类规划由于设计者的层次不同，以及规划过程的协调不够，往往忽略了相关地区之间的交通衔接和交通的系统特性。因此，在城市交通战略规划的前提下，必须进行深层次的地区性综合交通规划，进一步落实战略规划的思想，统筹相关交通系统的协调，指导相关地区同等级的其他规划，才能从根本上解决上述矛盾，突出城市交通在城市规划建设中的重要地位。1995年，广州市在完成了《广州市交通规划战略研究》之后，又相继完成了《中心区交通改善实施方案》。该方案是在调查大量基础资料的基础上，充分体现策略分析技术，交通模型技术的综合运用，其中首次研究了中心区土地开发衍生的交通问题，强调交通规划必须为些提供适度的控制以平衡交通需求，并且利用土地影响交通的计算机模型对地区规划中的人口、就业以及地块物业开发强度进行重新分布，突出体现了深层次交通规划对城市环境容量与交通容量的要求。它的编制，对同期进行的几个与旧城中心有关的分区规划在交通系统的具体协调上，起到了重要的指导作用。1996年，广州市决定在中心区交通改善规划的基础上，对广州市交通拥挤问题较大的其他地区继续进行交通改善规划。其中包括沙河地区、天河地区、海珠地区、芳村地区等区域，目前已完成了《沙河地区交通改善规划》、《天河地区交通改善规划》，这些交通改善规划在城市综合交通规划的基础上，针对地区土地开发强度过高，地块发展不均衡，交通问题突出、生态环境急需改造等实际情况，依托与地区相关的规划成果，加强各类规划之间的衔接与协调，综合区间各类交通系统的规划，合理调整区内交通结构，协调组织各类交通方式，改善道路交通环境，通过交通评估与测试，确定地区交通发展策略，提出了地区交通改善的实施计划，进行科学合理的规划方案设计，以交通规划的系统角度，协调了城市规划的可持续发展特性。4、应用交通影响分析，动态修正微观土地利用规划高强度的土地开发越来越普遍，是现代城市的发展特征，它也将吸引和产生更多的诱增交通量，特别是一些大型的用地开发项目，其产生的交通影响可能波及整个相关地区，甚至全市。然而，传统规划所沿袭的设计方案仅仅是套用指标，其对地块产生的交通影响并未能真实反映，为使整个地区的规划保持协调，交通规划必须对土地利用进行评估分析，并依据评估结果对土地开发提供适度的控制，以保证受影响的地区交通保持在可接受水平。交通影响分析是将城市土地利用与交通规划作为一个系统来研究城市发展的重要手段，它主要是为了协调土地使用与交通需求的供求关系。近年来，二者之间的不平衡以及土地利用规划与交通规划的不适应已成为城市规划的主要症结。交通影响分析在解决供需平衡问题，保护城市环境容量，疏导城市交通，提高交通服务水平方面作用显著，逐渐成为可持续性城市规划的重要手段之一，其对土地开发利用的指导与引导作用，以及土地利用对交通需求产生的回馈关系，也正逐渐成为交通规划的重要内容。交通影响分析始于美国，近年来，其在欧美国家及香港已经成为城市规划管理工作的重要环节。在我国的北京、上海等地也开展了这项工作，随着广州经济的持续高速发展，交通影响分析逐渐成为广州城市规划建设管理的技术方案之一。近年来，广州市在土地开发的许多方面进行了多个项目的交通影响分析，对地区性的规划与发展，如《九运会主场-黄村地区交通分析》、《汇景新城地区交通分析》等，对城市交通走廊的发展，如《广州市城郊列车交通分析》、《广园东路建设项目交通分析》等，对建筑单体或小区开发的影响，如《中国出口商品交易会改建、扩建交通分析》、《光大花园居住区交通评估》、《嘉乐大厦静态交通分析评估》等，对大型建筑或道路的施工影响，如《广州市地铁一号线施工期间交通组织方案》、《内环路施工期间交通组织》等等。96年，交通影响分析还做为规划管理的法律依据之一，写进《广州市城市规划管理条例》，这为以后在城区范围内制定和收取交通影响费用提供了十分有利的前提，从而为城市土地的有序开发和合理调控提供了依据和手段。5、优化更新交通工程设计，完善专项工程规划内容近年来，社会、经济、环境等因素对城市发展的影响越来越明显，这些因素对城市规划的更新，尤其是专项工程规划的更新起了相当大的促进作用。为适应城市的发展，规划部门已经适时和定期调整了规划内容，但是工程规划尤其是道路交通系统由于高速发展的原因，总是不能与土地规划利用相同步。为了能够保证及时更新交通工程的规划，广州市交通规划部门在统筹各类规划的前提下，以交通战略规划和地区交通改善规划为基础，采用较短时间，优化更新了多类交通工程的方案设计。有的是原规划立交因周边开发的影响，导致交通流向流量发生改变，需要重新规划立交方案，如环市路—东风路—广州大道立交方案；有的是原规划小区由于开发进程的改变，附近的交通设施不能与规划保持适应，则需研究具体的地区交通疏导方案，如汇景新城的交通规划方案；有的是原规划道路系统结构调整之后，新的路网结点需规划立交，如南环高速公路—广州大道立交，广州大桥两端的交通衔接；有的是原规划道路为适应城市环境景观要求，需要调整道路的规划设计方案，如广州大道标志性工程规划方案。诸如此类问题，由于其整体规划内容并未面目全非，仅仅是部分更改，如果重新全面规划，不仅不经济，而且设计时间长，难以协调工程的进度。因此，通过快速高效地优化修正工程规划设计方案，可以保证整个相关工程规划的更新，继续深化相关规划的内容，从微观层面上促进了交通工程规划与城市发展规划的协调关系。6、结束语城市交通的高速发展形式逼人，城市规划的滚动更新则需要不断进行。交通规划通过制定战略政策，编修专项交通规划和地区交通改善规划，微观分析交通影响和优化更新规划方案设计，从几个层面上控制交通需求与土地利用的互动关系，使交通规划与城市规划协调进行,促进了交通、土地、环境的三者统一，保证了城市的可持续发展。本文曾发表于2001年3月《城市规划》参考文献1、广州市总体规划，广州