中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作1政府权威与战后韩国的经济发展∗马颖1周剑麟2[内容提要]本文试图“政府权威”作为一个社会文化因素来探讨,着重点在于论述“政府权威”在韩国战后经济发展中所起的作用。我们的分析表明,在韩国,“政府权威”的确立同历史上形成的儒家文化背景以及战后环境中所建立的军人权威主义管理体制有关,而“政府权威”的维持和延续又同韩国所特有的“财阀经济”有关。本文还从企业经营模式、经济发展战略这两个角度,对“政府权威”究竟是依托哪些因素来加速韩国的经济发展这个问题作了进一步的剖析。[关键词]社会文化因素政府权威韩国经济发展人们注意到,战后以来,权威主义管理模式对于韩国的经济发展起了巨大的推动作用,尽管从20世纪80年代后半期到90年代中期,韩国政府尝试推行经济自由化政策,然而,金融危机的爆发迫使韩国政府重新向传统的直接干预政策复归。本文的分析表明,尽管从长期看,在韩国,随着市场体制逐步完善和市场机制逐渐成熟,政府权威和政府直接干预都将减弱,但是在相当长的时期内,解决经济问题,在一定程度上仍然需要依靠政府权威。基于这一考虑,本文把“政府权威”作为一种社会文化因素来探讨,并且通过该因素同其他经济因素的关联,在一定程度解释战后韩国经济何以迅速增长的原因。一、从20世纪60年代初期到80年代初:政府权威的形成韩国的权威主义模式形成于20世纪60年代初。从1961年朴正熙发动军事政变直到1992年卢泰愚下台的31年间,韩国一直维持着由军事首脑总揽国家权力并且推动经济发展的权威主义体制,而形成韩国政府权威的关键时期是从1961年到1979年这18年间。这一时期内,朴正熙军人政府把“经济革命”定为其施政的首要目标,所采取的政策包∗本文发表于《亚太经济》2006年第1期。1武汉大学经济发展研究中心教授。通讯地址:武汉大学经济发展研究中心(邮编:430072)。2武汉大学经济发展研究中心博士研究生。通讯地址:武汉大学经济发展研究中心(邮编:430072)。中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作2括将私人银行国有化并置于政府严密控制之下,压低贷款利率,对韩元实行大幅度贬值,对工业品出口实行减税或补贴,设立出口加工区,鼓励外资流入,政府出面为外债作担保,对指定的优先产业给予各种优惠,等等。从60年代初到80年代初,韩国的经济增长率年均8.9%,人均GNP从82美元跃升到1644美元3,韩国不仅建立起以轻纺工业为重点、拥有劳动力资源丰富且工资低这一比较优势的劳动密集型产业,而且完成了从“进口替代”向“出口导向”的战略转变。从1972年起,又开始了以加速发展重化工业为中心的产业结构提升战略,期间经过全斗焕军人政府,到80年代初,韩国终于实现了产业结构的高级化,农、林、渔业显著下降,从事这三个行业的人口占总人口的比重降至14.%4,重化工业生产和出口的比重大大提升,制造业其他部门如电气、电子、机械、运输装备等也有很大增幅。这一时期政府权威主义体制的形成,主要得益于两个关键要素:一个是历史上形成的浓厚的儒家文化背景;另一个是同军人权威主义相配套的经济管理体制。就韩国的儒家文化背景而言,居于儒家文化圈中的韩国文化深受中国儒家文化的影响。在李朝(1392年—1910年)的五个世纪中,处于儒学发展第二期的宋明理学传入朝鲜半岛,这种以推崇“三纲五常”为意识形态的新儒学在社会、政治、文化等所有领域占据了统治地位,成为支配整个国家的意识形态。尽管自18世纪初以来,伴随着西方文化的传入,出现过提倡把儒学与西方科学相结合,多研究实际问题,集中力量发展农业、工业和商业的“实学思想”和主张吸收民主、平等、自由、人权、法制等带有西方启蒙意识的“开化思想”,自1910年朝鲜半岛沦为日本殖民地后又带来了宗主国的文化价值观念,加上战后以来西方尤其是美国文化的涌入,这些思潮都对韩国的文化施加了影响,但对具有韩国特点的现代化产生昀持久影响的传统文化观念是根深蒂固的儒家思想。这一点正如韩国高丽大学编著的《韩国民俗大观》中指出的那样:“事实上,儒教不仅改变了人的思想和性格,而且使社会结构、习惯、制度也发生了重大的变化。所以,在当今现代化、西方化的风潮中,韩国在东方三国中仍然是一个家长制、血缘主义昀强的社会。韩国所具备的纯韩国人式的性格、思维方式、行为规范皆以此为准绳,儒教至今仍深深地扎根于我们的社会之中”5。在韩国走向现代化的进程中,这种在政治哲学中以权威主义的“三纲”(“君为臣纲”、“父为子纲”、“夫为妻纲”)为核心,而在价值观念和伦理观念中以“五常”(“仁”、“义”、“礼”、“智”、“信”)为圭臬的儒家思想,一旦成为国家意识形态中居于主导地位的一个极为重要的社会文化因素,必将潜移默化地透过价值与3[韩]姜万昌:《韩国现代史》,第307页,转引自:黄兆群:《韩国六大总统》,人民出版社,2004年版,第96页。4转引自:黄兆群:《韩国六大总统》,人民出版社,2004年版,第96页。5转引自:徐远和主编:《儒家思想与东亚社会发展模式》,广西人民出版社,2002年版,第220页。中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作3伦理观念对人们的行为方式产生影响,进而形成具有权威主义特征的政治与法律框架及各种相应的制度安排。正如韩国经济学家赵利济和金赢亨所言,儒家思想的价值与伦理观念“对于形成国家政体和人民与领袖、同辈和家庭的相处方式起着重要作用”;他们认为,儒家政治哲学的“轴心是忠和孝。忠、孝所强调的主要关系是至高无上的统治者和他的臣民之间、父母和子女之间、同辈之间的关系。同辈之间的关系通过信任和友爱来维持;至于群众和统治者之间的关系,就应该像子女和父母之间的关系一样来保持融洽。因此,孝既是维持融洽的家庭关系,也是维持融洽的国家关系的基础。这样强调家族关系和集体关系与西方的强调个人主义迥然不同”6。再就军人政府的管理体制而言,同大多数发展中国家一样,韩国是在市场经济制度以及与之相配套的法律架构远未成熟且很不完善的背景下实现经济起飞的,此时的政府所扮演的角色就是替代市场,成为主要的代理人。特别应当提到的是,当市场经济体制不完善,尤其金融市场体制发展滞后的条件下,韩国政府制定了促进生产部门优先于金融部门发展的一系列产业政策,通过直接指导资金配置和对企业实行直接管理,由此提高了资金的配置效率,在促成产业结构升级方面取得了巨大成功。由于特殊的历史原因,加上社会文化因素的作用,政府替代市场的角色转换通过建立起军事权威主义的政治体制而得以实现。这一情况在韩国军人权威体制的奠基者朴正熙身上表现得尤为突出。借助于军事政变而执掌大权的朴正熙,其日本士官生的军旅生涯,使得他本人所特有的日本军人的职业素质、日本社会的文化与价值观念对他的国务管理及政治与经济决策产生了极为深刻的影响7。在他创立的军事权威主义体制之下(其中“经济企化院”扮演着十分重要的角色),政府采用的是韩国特有的宏观控制微观化的直接管理模式:政府不仅对整个经济实行宏观调控,而且对行业甚至企业实行直接指导;此外,政府可以要求企业在经济活动中给予合作,其中政府“自认为是大伙计,而大私营企业也甘当小伙计”8。在这种管理模式的实际操作过程中,政府往往提出超出企业正常能力的要求,而从企业角度看,政府措施越是严厉,反倒越能激发它们对政府权威的认同,企业所能做的就是尽力超额完成政府布置的任务。例如,在20世纪60年代初实行“出口替代”战略时,朴正熙政府往往制定超出企业能力的出口目标,这反倒促成很多企业的实际出口量大大超过了原先规定的数额。这个例子表明,在韩国的军事权威主义体制下,激烈的政府直接干预和管理措施往往会收到意想不到的效果。这种令人难以理解的行为方式在1997年金融危机中再次展现了出来。6[韩]赵利济、金赢亨:《韩国经济腾飞的政策剖析》,华中理工大学出版社,1996年版,第406-407页。7参见:徐远和主编:《儒家思想与东亚社会发展模式》,广西人民出版社,2002年版,第181-185页。8[韩]赵利济、金赢亨:《韩国经济腾飞的政策剖析》,华中理工大学出版社,1996年版,第406—412页。中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作4二、20世纪80年代初至今:财阀的崛起与政府权威的再造早在朴正熙时代,“财阀”作为一种现象就已经出现,但它作为一个“问题”凸现出来却是在80年代中期以后。它的出现为政府权威的再造提供了千载难逢的机遇。韩文中的“财阀”一词在英文中音译为“chaebol”,其原意为“家族、家族企业或财团”。在财阀企业内部实行的家族式管理构成为韩国特有的权威主义管理模式。在韩国企业中,无论大小企业的领导人,通常都是企业的创始人或企业家族的家长,他们在企业中拥有绝对权威,尤其是财阀企业的负责人,他们在企业内部实行的是家长式的权威主义管理操作。在深受儒家思想影响的韩国社会,这种微观层面的权威主义管理模式,使得“三纲五常”等儒家的价值和伦理观念在现代社会的环境下直接表现为等级关系,进而造成“在正式组织中的等级关系制度化”9。在韩国企业中,尤其是在大财阀所属的企业中,自企业的昀高领导人到高、中级管理人员,再到普通职工,形成了严格的金字塔形的等级结构。“等级关系的必然结果是形成独断倾向”,致使“独断行为在韩国企业(包括中型和大型联合企业)中非常普遍”10。在韩国,上下级之间强调的是绝对的统治与服从,上级可以粗暴地对待下级,管理人员可以故意压低员工的工资与福利,这类行为成为一种普遍现象。除企业外,在社会的其他领域,如在各政党中,也强调对政党领导人的绝对服从。正如一位美国学者所描述的那样,“像金大中那样的反对派政客或者较小的财阀,也是自上而下地控制着他们自己的阵营,要求受到无可争议的尊重”11。在80年代中期以后再造政府权威的过程中,中央政府同财阀之间形成了一种“剪不断,理还乱”的关系,这种关系对韩国的经济领域乃至社会与政治生活产生了深刻的影响。具体来说,“财阀经济”同政府权威之间这种“韩国式”的特殊关联主要体现在如下三个方面:第一,财阀企业很高的集中与垄断程度所造成的严重社会问题迫使政府利用权威实施干预。韩国的财阀,特别是居于前5位的大财阀,从20世纪70年代开始逐渐在国民经济中占据重要地位。据统计,1994年,排位前30家的财阀的资产和销售总额分别为233兆韩元和248兆韩元,而同年韩国政府的总支出则仅为64兆韩元。财阀特别是排位前5家财阀,从70年代开始就掌握了大量的经济资源,并在国民经济中占据了昀重要的地位。到1995年,前30家财团的总产值在国内生产总值中占到16%,其制造品产值占整个制造业产值的41%,9[韩]赵利济、金赢亨:《韩国经济腾飞的政策剖析》,华中理工大学出版社,1996年版,第410页。10[韩]赵利济、金赢亨:《韩国经济腾飞的政策剖析》,华中理工大学出版社,1996年版,第410页。11唐纳德·科克:《大韩帝国:郑周永和他的现代集团》,中国计划出版社,1998年版,第40页。中国社会科学院世界经济与政治研究所网站制作5其出口占全国出口总额的一半,而其雇员仅占国内总雇员的5%12。日益强大的“财阀经济”给韩国社会带来了严重问题。其一,财阀们过度追求规模经济导致财阀的一些下属公司绩效不佳乃至严重亏损,进而影响到财阀的总体经济绩效;其二,财阀之间所展开的恶性竞争降低了投资效率,在韩国经济开放程度越来越高并且正经历产业结构转型的今天,这种高投资低效率的扩张方式势必加大整个经济所面临的风险;其三,各个行业的财阀追求垄断地位,这就缩小了中小企业的生存空间,并且降低了各个行业的竞争效率。第二,财阀的权威促成了政府的权威。在韩国,一方面,强调等级关系和上下级的统治与服从,使韩国社会成为一个权威盛行的社会;但另一方面,企业之间尤其是财阀所属企业之间的合作主要是通过大财阀同与之有关的中小企业之