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第一章政策分析的过程与步骤第一节政策分析的性质定位公共政策分析是创造政策知识的活动，人们对这种活动的本质属性有着多种理解，从而形成对政策分析的功能、任务的不同理解。因此，了解公共政策分析的不同性质对明确政策分析者的方法使用和角色定位有着极其重要的作用。作为理性的政策分析（PolicyAnalysisasRationality）作为意识形态的政策分析(PolicyAnalysisasIdeology)作为话语的政策分析（PolicyAnalysisasDiscourse)一、作为理性的政策分析1.理性政策分析的产生背景18世纪60年代工业革命兴起以来，理性主义逐渐成为西方国家的一般重要思潮，要求生产的标准化和技术的精确性，按照严格的逻辑程序和确定性的模式进行决策和管理，以实现成本的最低化和利润的最大化。这种思维方式也渗透到政策分析当中。20世纪50年代，拉斯韦尔在创立政策科学时所提出的将科学与民主统一起来，关心人的需求问题，他所说的科学指的就运用自然科学的分析方法去研究人的行为和心理，从而发现真实的社会需求。2.相关概念理性，rationality,即合理性。经济学：理性“经济人”中的理性是指“经济人”有意识有目的地追求利润或利益最大化的过程。韦伯：理性指的是组织对目标的自觉适应性，以及组织的运转不受组织成员或个人目标的有害影响，而是靠规章制度这种非人格化措施来运转。官僚制。林德布洛姆：一项行动是理性的，就是说，对于指定目标及其真实处境来说，该行动被“正确地”设计成为一种能够谋求最大成功的行动。西蒙：理性指一种行为方式，它适合实现指定目标，而且在给定条件和约束的限度之内。3.政策分析的理性：①追求政策目标最大化，是指政策分析要以社会收益最大化为目标，即政府应该选择给社会带来的收益最大限度地超过所付成本的政策，放弃那些成本起过收益的政策。②政策分析方法上要使用量化分析、统计分析和实证主义的方法。4.理性政策分析：特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。——伍启元5.理性政策分析的基本假设（1）目标取向；（2）知道所有可能的选择方案；（3）偏好明确；（4）偏好持续不变；（5）没有时间或成本的限制；（6）最后的抉择将使结果最大化。6.理性政策分析的常用方法（1）统计分析；（2）相关性分析；（3）回归分析；（4）成本—收益分析，等等。*理性政策分析实例《基于成本收益理论的城市机动车限行政策分析》二、作为意识形态的政策分析1.产生背景20世纪60年末对理性主义政策分析反驳排斥意识形态的观点，不少政策学家指出意识形态在政策分析中是不可缺少的，由此也引申出政策分析范式的根本变革。2.概念：（1）意识形态：林德布洛姆：意识形态可以指任何关于社会组织的一系列相关联的重要概念，例如美国的民主、自由、多元主义、私营企业、个人主义以及社会责任一类的思想概念。它也可以指一整套更正规和高度组织起来的信念，例如指导苏联和共产常中国政策的马列主义原则。克雷默：意识形态是被某个团体作为事实或直理接受的一套价值或信仰体系。它包括一系列关于社会的各种制度和程序的观念。意识形态为其信仰者提供了关于世界是什么和应该如何的观念，同时，为人们提供一种将复杂的世界看得简单与可理解的方式。（2）政策信念：就是政策相关者对某个政策问题所持有共同认识。3.倡导联盟分析框架（AdvocacyCoalitionFramework）,ACF20世纪80年代由美国政策学者萨马蒂尔和史密斯提出的政策分析框架，其核心就是对政策信念的分析。（1）概念：倡导联盟：是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体，他们由于共享一套基本价值观、因果假设以及由此形成的对问题的认知体系，因而能进行长期的深度协调与合作。政策子系统：由持有大致相同的政策信念的主体所组织的群体，包括行政机关、立法机关、利益集团、新闻者、研究者、政策分析者以及活跃在政策形成和执行过程中的所有层级的政府行动者。一个政策问题上通常最终会形成两大对立的子系统。信念体系：第一层是深层核心信念（deepcorebeliefs）,包括根本的规范性认知和本体论公理。第二层是政策核心信念（policycorebeliefs），包括对重要因果关系和问题严重性的认知，是一个联盟区别于其他联盟的根本标志。第三层是次要方面的信念（secondaryaspects），是以实践经验为基础的工具性认知。（2）倡层联盟框架理论流程图（3）倡导联盟分析框架的应用实例——我国婚检政策变迁历程一、我国婚检政策变迁历程[1]无婚检阶段(1949~1952)[2]试行婚检阶段(1952~1986)[3]强制婚检阶段(1986~2003)[4]取消强制婚检(自愿婚检)阶段(2003至今)二、应用倡导联盟框架分析政策子系统的变迁：单一子系统两个倡导联盟：主张强制婚检联盟主张自愿婚检联盟两个联盟的信念差异：（1）政策核心信念差异，包括在强制还是自愿的政策工具选择上即由政府主导还是公民自主的认知上的差异、基本价值优先性上的差异即婚检与否所涉及的知情权与隐私权的取舍、不同层级政府权威性的认知差异等；（2）次要方面信念的差异，主要是指在婚检率与新生儿出生缺陷率之间的相关性、婚检费用的合理性等方面。政策变迁途径：（1）由于婚检政策论争中大量专家学者的参与以及技术信息的影响，如一些研究表明婚检与新生儿缺陷没有直接关系，从而挑战了强制婚检联盟的信念而增强了自愿婚检联盟的信念由于导致了政策学习尤其是跨联盟学习的发生，一些原来主张强制婚检的参与者也通过学习转为支持“自愿婚检”。（2）随着社会的发展，公民自主性的提升，政府对于社会领域的干预逐渐减少，公民权利意识不断凸显，都表明了子系统外部因素的影响，正是由于自愿婚检联盟在很大程度上获得了社会公共舆论的支持，从而帮助其顺利实现了政策变迁。（3）原有婚检子系统内部事件在一定程度上也成为导致政策变迁的推动因素，如一些地方的婚检收费不合理、婚检形式化、侵害婚检者隐私权等现象的发生导致了政策行动者对于原有政策的不满，从而谋求政策变迁。（4）婚检政策变迁的第一阶段即强制婚检取消后仍然存在较大争议，不同行动者的某些信念冲突仍很激烈，这时候出现了所谓的“政策僵局”，而免费婚检的实施表明了不同联盟的妥协，即认识到婚检仍很重要，只是在具体措施上由强制变为免费的形式来吸引人们的自愿参与。三、作为话语的政策分析1.产生背景20世纪60年代90年代开始，公共政策分析开始导向后现代政策分析，出现了所谓的“语言学转向（thelinguisticturn）”、“论辩转向(theargumentativeturn)”、“叙事转向(thenarrativeturn)”、“诠释学转向(theinterpretativeturn)”以及“协商转向（thedeliberativeturn）”等学术研究焦点的转换，这些转向的共同特征是强调语言或话语等符号性、象征性因素之于公共政策及其研究的重要性。“公共政策是由语言所构成的，不论是书写或口头表达的形式，论证都是政策过程所有阶段的核心”——Majone，1989※话语性政策分析的方法论基础现代主义（1）对科学和技术的压倒一切的信仰和信任；（2）推崇技术的正面效果；（3）认为发展是必然的，是现代思维希望的结果。后现代主义（1）反理性主义（2）反基础主义（3）反进步主义（4）反思批判性（5）情感与价值（6）对话和交流2.关键词（1）话语“话语”，指的是一个由概念(concepts)、措辞(terms)、范畴(categorizations)、观念(ideas)、框架(frameworks))或原则(principles)等所构成的集合体，它们作为一种“意义媒介”而存在，个人据以理解和体验社会现实，并在特定的历史与社会情境中展开各种实践活动。同一现象在不同时期、不同社会情境中以及不同行动者的影响下，可能会被建构为截然不同的“问题”，并相应地获得不同类型的对待。（2）话语体系话语体系是在社会交往实践中为表达、交流和传播特定的社会意义而形成的一种理解世界的共享方式。它构成了一种就某一特定问题进行谈论和书写的方式，由此形塑了人们理解并采取行动应对该问题的方式。社会行动者在特定的社会情境下，利用所掌握的资源展开策略性行动，为自己所关注的社会现象赋予各种意义，从而建构出不同的社会问题，这些“问题”在社会场域中进行“意义竞争”，由此也形成不同的话语体系。在公共政策场域中，话语体系起到了包装政策理念、描述政策偏好、断定因果关系、建构政策问题、提出政策建议、阐述政策主张及推销政策方案的功能。（3）共识共识，即共同认识。同化共识社会中存在一个居于优越地位的文化群体，他们的生活方式和观念被其它文化群体认为是好的，从而放弃基于自身传统文化的思考，认可和接受按照优势文化而得出的结论。重叠共识如果我们考虑到‘现代’世界观的多样性，由于其内在的普遍主义潜力，它们是能够互相宽容的，那么，我们就可以指望在政治正义问题上达成一种重叠的共识协商共识相对于各自的自我解释和世界观，每一方都参照一个共同接受的道德视角，在话语的均衡状态（和互相学习）的条件下，这种道德视角要求各种视角不断地消解自己的中心地位.话语是形成共识的媒介，话语体系是提高共识程度和扩大共识群体的途径。（4）参与性政策分析20世纪80年代开始，一些政策学家，如德雷泽克（JohnS.Dryzek）、德利翁(PeterDeleon)、费希尔(FrankFischer)、德宁(DanDurning)等人对政策科学或政策分析的基本价值取向产生了怀疑，他们认为政策分析逐渐背离了拉斯维尔所倡导的“民主的政策科学（policysciencesofdemocracy）”,出现了潜在的反民主倾向。他们将欧美国家出现的一系列政策失败的原因归结为精英政治的泛滥，技术官僚和政策专家把持了政策分析的主导权，普通民众被排斥在政策过程之外，民主政治所要求的广泛参与无法得到满足，这种现象被称为“政策科学的专制（tyrannyofpolicysciences）”。规范性政策分析（normativepolicyanalysis）政策科学家从一般民众的认知中寻找政策输入的资源，比如社会对特定问题是如何理解的，问题如何被弄清的，以及不同政策选择会有何种影响。参与式民主(participatorydemocracy)建立广泛的公众参与机制，使普通民众的声音能够表达出来并被听到。用参与式民主取代自由式民主。政策分享（policysharing）在政策讨论和决策中分享各参与者的知识、意愿、技能、信息、经验等资源，通过分享实现信息共享、价值共享，甚至是意识形态共享，而政策分享过程本身就是一种参与过程。政策专家的社会责任对话和授权的推动者（5）协商性政策分析协商民主政策议程创立内部进入模式：议程设定的主要成员是由立法机关的代表、委员，接近政府机构的人员及政府机构内部的人员组成的。通常的情况是他们将制定某项公共政策的创议，不经过体制外的公众，而是在体制内部，直接推动这一创议进入政府议程。动员模式：议程设定的主要成员是由执政领导集体及核心人物、政府主要领导人立法机构中的主要负责人等组成。他们或由个人提出动议，或由集体提出提案，形成关于制定某方面政策的动员，使政策问题进入议程。外部动议模式：由政治系统以外的个人或群体发起政策议程的模式，他们提出制定某项政策的创议，然后该创议弥漫到更广的范围，吸引公众更多的注意，再通过公意诉求或公众压力，引起政府官员的密切关注，最终使政策创议进入政府议程。政策协商多元政策主体以公共协商的形式形成共识性政策决策。3.话语分析（1）分析架框上的参与性和协商性（2）分析方法上重视结构化的意义宣称※OECD教育公平政策的话语分析