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1DRC调查研究报告国务院发展研究中心DEVELOPMENTRESEARCHCENTEROFTHESTATECOUNCIL,PRC内部资料2009年5月7日专刊26期（总930期）我国油料及食用油发展战略与对策内容摘要：基于油料及食用油供求新特征，当前我国应尽快制定油料及食用油综合性发展战略，全方位加强对油料生产及油脂加工业的政策性扶持，加强科技研发与推广，增加财政补贴与奖励，开发常规及木本油料作物潜力，建立海外油料基地，完善油脂油料期货市场，支持国内油脂产业发展，规范外资并购投资行为，引导科学适量消费，争取将我国油料及食用油总体自给率提升至50%。关键词：油料及食用油发展战略对策一、油料及食用油发展战略(一）指导思想基于国际及国内油料供求新形势、国内油料供应日趋紧张新局面，我国应积极发展油料生产及油脂加工业，依靠科技手段、加强政策扶持，在不与粮争地情况下提高油料播种面积，油料主产区集中力量做强主要品种，其他地区因地制宜开发潜力品种，充分挖掘我国油料生产能力，发挥优势油料作物潜力，开发木本油料作物潜力，有效利用现有油料资源，恰当利用国际市场和国外供给，稳步提高我国油料及食用油的自给:率，增强我国企业对油料和食用油行业的控制力。(二）基本原则1.提高自给率，增强控制力。油料与粮食、畜禽产品一样，均为居民必不可少的主要食物类型，从整体食物安全的角度看，随着国民膳食结构的提升和对食用油需求的增加，应更加重视油料生产。目前，我国油料及食用油对外依存度较高，油脂加工业巳逐渐受外资控制，定价权巳掌握在外资手中。虽然油料及食用油进口替代起到了缓解了我国耕地资源不足的作用，但对油料生产和加工不能轻言放弃，要在现有基础上，立足国内，依靠科技手段与政策支持，逐步提高油料及食用油自给率，增强国内企业对油脂加工业的控制力。2.做强主品种，深挖大潜力。大豆、油菜、花生是我国油料产业中的主要品种，这些品种的生产潜力也比较大，应加强研发和技术推广力度，着重提高这三大主要油料品种的单产、出油率、产油量等技术指标，提升这些主要品种的技术水平和国际竞争力，充分挖掘主要品种的生产潜力。通过合理轮作、利用冬闲田等手段，增加主要品种的播种面积。3.多品种扶持，多元化发展。我国地大物博，区域性的油料品种很多，应鼓励区域性油料作物生产和加工，支持芝麻、胡麻、油葵、油茶、油橄榄等品种发展。在油料产业化、集中化生产的同时，也应扶持其他“次、小、散”品种的发展，鼓励油料生产多品种并存、多元化发展。4.保障食用为主，生物能源用途为辅。近年来，美洲、欧洲等油料生产大国纷纷加大生物质能源开发力度，一些油料及食用油被作为生产生物质能源的重要原料，严重影响到全球油料及食用油的供求关系。从长期和国际视角看，由于能源供应的日趋紧张和能源价格的上涨，开发生物质能源是大势所趋。但从短期和国内情况看，我国油料和食用油还应以保障人民群众食用消费为主。同时，也可以进行废油利用生产生物柴油等经济活动，开展生物质能源的相关科研工作。(三）主要目标油料及食用油总体自给率提升至50%。到2010年，油料平均单产、播种面积比2006年提升6%，总产量增长14%左右；到2015年，油料平均单产再提升5%。要加强新品种选育，大力推广高产高油新品种，到“十一五”期末，使油料含油率平均提高2个百分点左右。二、发展重点及对策建议(一）制定综合性油料发展战略，全面增强政策性扶持油料及食用油是食物结构的重要组成部分，是我国居民消费必不可少的重要品种，也是重要的战略性农产品。近年来，我国油料和食用油的消费需求持续、快速增长，但同时油料种植面积、总产量却有所下降，大豆及食用油等进口量迅速增长，油料及食用油对外依存度逐年提高，油料及食用油不仅供应受制于人，而且定价权也日渐旁落，受外资控制，这些都对稳定农产品市场和物价水平造成了不利影响。我国_近年来油料和食用油供应、油脂加工和贸易曰益受制于外资，对此不能简单归咎于我国耕地资源稀缺、国内企业竞争力弱等因素，对油料生产、加工、外贸等环节组成的整个油料产业缺乏整体性、综合性发展规划和政策支持也是其中的一个重要原因。我囯亟需制定综合性油料发展战略，全方位加强对浊料生产和油脂加工业的政策性扶持。在《国务院办公厅关于促进油料生产发展的意见》、农业部《振兴油料生产计划工作方案》、《油菜在势区域布局规划》、《大豆优势区域布局规划》、国家发改委《关于促进大豆加工业健康发展的指导意见》等基础上，综合性制定我国油料产业发展战略，整体规划未来我国油料产业发展目标和任务，从产业布局、农业生产、内外贸、税收、科技研发等方面全面加强对油料产业的政策性支持，加大基础设施投入，改善农田水利条件，努力提高土地产出水平，不断挖掘我国油料产业的发展潜力，增强抗风险能力，扭转我国在油料产业方面的不利局面，提高油料和食用油自给率，增强国内企业对加工和贸易的控制力，保障我国油料及食用油供应跟得上、价格稳得住。(二）加天科技研发力度，推广高产优质高效品种在油料单产、出油率等方面，我国油料品种都落后于囯外主要油料生产国，这是影响我国油料产量增长、效益增加、油料产业发展的主要制约因素。提高油料单产和总产、增加油料种植效益、增强油料产业发展后劲必须要在科技上下功夫。第一，增加油料生产的科研投入，提高科技水平，转变油料生产增长方式，运用生物工程技术培育新的品种，加快品种选育进程，增强油料的内在品质，提高出油率。重点研发种子技术，加大对大豆、油菜、花生等专门油料科研机构的科技支持力度，培育高产优质高效品种，重点培育高产高油大豆、“双高”（高含油量、高蛋白）与“双低”(低芥酸、低硫甙）结合的优良油菜品种、高产优质花生品种。以科学技术为突破手段，充分开发我囯油料生产潜力，提高我国油料单产和出油率等技术水平。第二，要借助良种财政补贴手段，扩大补贴范围和规模，增加补贴力度，以农业技术推广体系为载体，推广优良品种和配套栽培技术，促进良种、良法由实验室、试验田向千家万户的田间地头转移，不断推动各类油料品种向高产、优质、高效的目标迈进。第三，我国也应开展大豆等作物的转基因研发活动，推广安全、实用的转基因技术和品种。(三）增加对油料生产的财政补贴和奖励力度，调动农民和地方政府种植油料的积极性近年来我国油料供求失衡很大程度上是由于油料生产效益低、农民种植积极性下降、地方政府缺乏支持和引导的动力所致。我囯主要的油料作物油菜和大豆等都面临这种情况。全面支持油料生产不应担心与粮争地，影响粮食种植面积和产量，二者之间不是不可调和的矛盾、不是非此即彼的关系。只要政策得当、有力，完全可以在保障粮食安全的条件下，增加油料的供应。建议国家财政增加对油料生产的财政补贴和奖励力度，从油料良种补贴、种植补贴、农机具购置补贴、农资综合直补以及油料生产大县奖励政策方面加大支持力度。良种是增加油料单产的关键，在良种补贴方面，要继读扩大对太豆、油菜的良种补贴规模，在花生优势区新增花生良种补贴项目，增强对这三类作物的良种补贴力度。在不与粮争地的情况下，考虑从复种、套种、利用冬闲田等方面对油料种植给与直接补贴，补贴方式可以比照并不同于粮食直补。油料生产的机械化对于扩大油料种植面积、降低油料生产劳动强度和生产成本、提高油料生产能力非常重要。而油料耕种、收获等生产方式与粮食生产方式有很大不同，对于油料生产的农机具补贴也应特别对待、特殊重视，不仅应给与农民购置油料生产农机具补贴，而且更应对油料农机具的研发和生产企业给与补贴或奖励，积极推动油料机械化进程。油料生产优势地区政府的引导、支持和服务对于油料生产具有极大的促进作用。油料生产主产区像粮食主产区一样，往往也都财政困难，对支持油料生产心有余而力不足。因此：要设立对大豆、油菜、花生等各类油料生产大县的奖励政策，增加对这些地区的财政奖励力度，鼓励这些地区政府抓油料生产的积极性，增加他们支持和服务油料生产的综合能力。(四）稳定发展常规油料作物生产，充分发挥优势油料作物潜力大豆、油菜籽、花生、葵花籽及棉籽是我国五大常规油料作物，稳步发展这些常规油料作物的生产是我国油料产业发展的基础和重点。首先，应巩固并提高这五大常规油料作物的种植面积和产量。重点扶持东北地区大豆、华北黄淮地区花生和长江中下游地区油菜籽生产，在上述地区分别建立相应品种的生产基地，大力发展囯内生产，提高自给率。在东北地区提高大豆种植补贴，促进和保护大豆生产。在不与粮食争地的情况下，积极利用长江流域各省区丰富的冬闲田资源种植油菜，据测算，四川、重庆、贵州、湖南、湖北、江西、上海、江苏、安徽等9省（市）冬闲耕地面积为1824万公顷（2.7亿亩），耕地冬闲率为48.9%，增加油菜种植面积和产量。增加油菜籽种植补贴并增加专项资金鼓励油菜籽机械收割方式推广，降低成本，调动农民生产积极性，促进油菜籽生产发展。采用轮作、套种等耕作方式，增加东北及其他北方地区的大豆、花生、葵花籽的种植面积和产量，提高各个棉花主产区棉籽的产量和利用率。其次，充分发挥我国优势油料作物的生产潜力。在油菜、花生等优势品种上，充分发挥比较优势，扩大生产、提高效益。进一步在单产和品质上增加科研投入和推广力度，确保优势地位，进一步挖掘生产潜力。我国东北、山东、黄淮海地区花生生产具有较大的增产潜力，吉林李树县、扶育县等地巳实现花生亩产由150公斤增产到300公斤，应充分发挥这些地区、这些品种的生产优势。同时，探寻和研究我国在这些品种上提升生产优势的科技和生产潜力，化不足为动力，变劣势为优势，增强我国大宗油料作物的生产优势，确保我国大宗油料作物的稳定供应。(五）利用我国林业资源优势，开发木本法料作物潜力我国人多地少，人均耕地资源稀缺，要想在有限的耕地上种植更多的草本浊料作物是此较困难的。然面我国林地较多，林业资源丰富，待开发林地和林业资源较多，可以利用我国林业优势，在开发木本油料作物上做大文章。目前，我国不少木本油料作物还没有充分开发，甚至油茶等一些木本油料作物生产还不如过去。我国作为木本食用油料栽培的树种有近10种，如油茶、油橄榄、文冠果、黄连木、元宝枫、蝴蝶果、核桃、椰子、蒜头果等。其中，油茶在南方15个省（区、市）共有栽培面积6000多万亩，是目前国内所有人工林中单一树种栽培面积最大的。文冠果是我国“三北”地区分布很广的木本食用油料树种，现有栽培面积约50万亩。木本油料作物具有巨大的开发潜力和广阔的发展前景，对于我国食用油料产业的发展具有非常重要的作用。我国未利用的山地和丘陵地区较多，荒山荒地不少，而木本油料恰恰就适合在这些地方生长，避免了与粮棉争地。而且油茶、核桃树等木本油料作物一次栽种多年收获，收获期长，易管理，出油率也不低。近两年来，我国巳经在广大林区开展了林权制度改革，广大林农的生产积极性巳经被调动起来。在此大好形势下，林业部门和地方政府可以及早规划、积极引导林政种植木本油料作物，充分利用山地、丘陵等非农业用地，大力开发木本油料资源。既可以增加油料作物供应，又可以增加林农收入。(六）有效利用米糠炼油，补充我国油源不足稻谷是世界上数量最多、最重要的粮食作物，而稻谷加工后废弃的米糠又是潜在的大宗油源。米糠油在美国、日本都有生产。我国是世界水稻主要产区，产量占世界产量的1/3，米糠油资源极为丰富。但由于米糠易腐败、加工技术不成熟、加工条件不具备、国内米厂加工规模小、经济上不合算等原因，米糠一直以来是我国未被重视和开发的重要油料来源，米糠资源也被大量浪费。近年来，由于食用油消费量持续增加，油料原料不足等因素，江西、湖南等地一些企业巳开始增加米糠油生产，米糠油产业也开始受到重视。据估计，我国水稻总产量1.87亿吨，米糠的产量占8%,米糠的出油率约15%，按此粗算，如完全利用可产220多万吨米糠油，相当于1300多万吨大豆含油，等于增加了1.1亿亩大豆的面积。当前，应有效利用这种潜力大、见效快的油料品种，在较大程度上补充我国油源供应。(七）建立海外油料基地，增加外部油料供给从国际油料资源的分布来看，巴西、阿根廷、东南亚、非洲等地的油料资源非常丰富，增产潜力很大。在双方政府的支持下，在这些国家进行油料种植、加工投资或直接