论中国古代传统社会保障制度的初步形成

1论中国古代传统社会保障制度的初步形成迄今为止，许多论述社会保障制度的论著，在追溯社会保障制度的源流时，往往依据国外的情况，而忽略了对中国历史上历代政府所实行的社会保障制度的考察。实际上，早在三千多年以前，中国即已出现了后世所谓的社会保障制度的萌芽。此后，尽管王朝有更迭，但随着历史的发展和社会的进步，社会保障的措施越来越具体，覆盖面越来越广阔。因此，社会保障虽说是一个现代名词，其实在中国早已有之，并且相对于西方国家而言，政府介入早，介入程度深。在大力建设有中国特色的社会主义社会保障制度的今天，认真总结历史经验和教训，显得非常必要。关于中国古代传统社会保障史的研究，除了20世纪30年代冯柳堂、邓云特诸先生稍有涉及外，长期以来少受重视。80年代以后，在社会史研究复兴过程中，这一问题才又引起人们的关注，但既有的研究大多偏重于某一方面（如救荒、仓储制度等），缺乏整体性。90年代后期由龚书铎先生主编的《中国社会通史》中有关社会保障的论述，可以说是迄今最为完整的，但因囿于体例，在一些问题上尚缺乏深入的挖掘。2在海外，中国近世以来的社会保障事业尤其是慈善事业倍受学者的注目，取得了相当可观的研究成绩，如日本学者星斌夫、夫马进、台湾学者梁其姿等均有专著行世，但是，他们的研究大多集中于明清时期，且偏重于慈善事业与仓储制度，而对于中国传统社会保障制度的形成过程同样缺少系统的考察。有鉴于此，本文拟对先秦时期中国古代传统社会保障制度的形成过程及最初形态作一探讨。传统社会保障制度的思想基础：“以民为本”先秦时期的阶级社会刚刚从原始社会脱胎而来，氏族社会生活中所形成的人们之间平等互助的传统对社会保障制度的形成发生重要影响。但是，构成以社会救济为特征的先秦社会保障制度思想基础的，应该说是“以民为本”的民本思想。“民”历来就是作为“君”——统治者相对立的群体概念而存在的。自从进入阶级社会以后，民的作用就渐渐为统治阶级所认识。学术界一般认为，对民的重视是从西周代商开始的。实际上，尽管商代统治者一再强调尊崇上帝、“恪谨天命”，但早在商朝开国之主成汤时对民的重要性已有所认识，从而采取了不同于夏桀的利民、保民之策（注：《管子3·轻重甲》。）；商代中兴时期的君王盘庚也曾有过“罔不惟民之承”、“式敷民德”等说法（注：《尚书·盘庚》。），指出要顺民之欲、施德于民。然而，商代后期，商王失德，以致于重蹈夏桀亡国之辙。与之形成鲜明对照的是，周文王力行仁政，采取惠民、保民之策，“怀保小民，惠鲜鳏寡”、“用咸和万民”（注：《周书·无逸》。），得到民众拥护，国力日趋强盛，为武王翦灭“泱泱大国”商朝奠定了坚实的基础。周朝建立后，统治者充分认识到夏、商之亡在于失民，因而一再以继承和发扬文王保民政策自励。周公摄政时，反复教导分封于卫的康叔要以文王为榜样，施行德政，“用康保民”。那么，如何进行“保民”呢？就是要明德慎罚，以德治民。欲要“万年惟王”，便须“子子孙孙永保民”（注：《尚书·梓材》。）。周公看到了民意的重要性，认识到人民在社会历史中的地位和作用，提出“人无于水监，当于民监”的观点（注：《尚书·酒诰》。），以“保民”作为得民的手段，通过实行爱护民众的政策换取人民的拥护和支持。因此，可以认为周公已经初步具有真正意义上的民本思想。春秋战国时期是民本思想确立和发展的重要时期。各家各派的思想家们尽管政见歧出、学说不同，但在重视对民的研究、强调民的作用和地位方面则是一致的，诸如“国将兴，听于4民；将亡，听于神”（注：《左传·庄公三十二年》。），“得乎丘民而为天子”（注：《孟子·尽心章句下》。），“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”（注：《荀子·王制》。），“宗庙之本在于民”（注：《吕氏春秋·务本》。）等等说法，无不体现了对民的作用的重视。儒家的“民贵君轻”、“节用爱民”观点以及《周礼》遇大事“致万民而询”制度、《礼记》“天下为公”思想早已为人熟知，即如一向主张极端君主专制的法家，也不敢轻视民的作用，早期代表人物管仲就说过：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”（注：《管子·牧民》。），把国之兴亡系于民心向背。由此可见，春秋战国时期的民本思想较之周公时期更趋丰富和深刻。基于这种民本思想，有作为的统治者都十分强调从民所欲、去民所恶，并以之为治国兴邦之道，如春秋早期相齐的管仲，凡事以民为念，“将顺其美，匡救其恶，故上下能相亲也”（注：《史记·管晏列传》。）；在此过程中，他采取“慈民”、“敬百姓”的政策，得到齐人拥护，“齐人皆说（悦）”，以致成就了齐桓公的霸业。荀子评论说：“晏子，功用之臣也，不如子产；子产，惠人也，不如管仲。”（注：《荀子·大略》。）晏子、子产、管仲均为春秋时期的名臣，都主张惠民之政，而以管仲最为突出，成就也最高。5《周礼》、《管子》等书中记载、论述的传统社会保障制度以及各诸侯国采取的社会保障措施，便是建立在如上所述的民本思想基础上的。传统社会保障制度的萌芽：《周礼》的记载《周礼》也称《周官》，是一部记载典章制度的书籍。关于它的成书及作者，千百年来聚讼纷纭，一般认为，《周礼》既非周公所作，亦非汉代刘歆伪造，而是战国时代的作品。著名史学家杨向奎指出，《周礼》所反映的社会经济制度，具有领主封建社会的特点，反映了春秋战国时代的真实情况；书中有些法令、习惯是战国时风行的，因此“它应当是战国中叶前后的作品，可能出于齐国”（注：杨向奎：《“周礼”的内容分析及其成书时代》，《山东大学学报》1954年第4期。）。顾颉刚通过对《周礼》内容的分析考察，认为该书虽是战国时代齐国人所作，但也有汉代人增益的成分（注：顾颉刚：《“周公制礼”的传说和“周官”一书的出现》，《文史》第六辑（1979年）。）。《周礼》分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，以官职联系各种制度，依照顾颉刚的说法，它是“一个最重6要而又最精密的政府组织的计划”，其中心思想“是组织人民，充实府库，以求达到统一寰宇的目的”，因而带有理想的色彩，但确又保存了一部分古代真实的制度（注：顾颉刚：《“周公制礼”的传说和“周官”一书的出现》，《文史》第六辑（1979年）。）。书中对社会保障方面也多有涉及，反映出古代中国传统社会保障制度的早期面貌。首先，设立专门官职，负责社会保障事务。《周礼》所列官制，具体详备，分工明确，其中关涉社会保障事务的如：“太宰”统管全国事务，其中包括平均百姓贡税负担、“以生（意为养）万民”、“以利得民”、“以富得民”等；“小宰”协助太宰工作，其责有相同之处；“医师”执掌医务政令，为国中生病、受伤者医治；“疾医”之责是“掌养万民之疾病”（注：《周礼·天官冢宰》。）；实行荒政和救济孤寡等是“大司徒”的职责范围；“遗人”具体负责日常及灾荒时的救济与施舍；“司救”亦有在天灾疫病时“以王命施惠”之责；其他如“旅师”、“遂人”、“族师”等基层官吏，也都有查明老幼残疾情况，据以施惠、散利、均役的责任（注：《周礼·地官司徒》。）。可见，虽然当时尚未有专门的社会保障机构，但国家极为重视社会保障事务，从中央至地方设置专门的或兼职官员负责实施对灾民以及老幼残疾、鳏寡孤独、贫穷疾病之人的救济与帮助。7其二，建立荒政制度，重视灾民救助。荒政是我国古代政府救济饥荒的政策、法令和制度。《周礼·地官司徒》中提出了十二条旨在灾荒之年“聚万民”的荒政措施，即：“一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”也就是灾荒之年，要对人民贷给谷种和粮食、减轻各种租税、宽缓刑罚、免除为公家服务劳役、开放关市山泽的禁令、免除市场货物的稽查、简化吉礼与丧礼的礼仪、收藏乐器不奏、简化婚礼以增加人民结婚机会、求索重修旧有而已废的祭祀、铲除盗贼。这是我国历史上首次提出的系统的荒政制度。这些荒政措施约可分成两大类：一类表现在礼仪、祭祀方面，如眚礼、杀哀、蕃乐、多昏（婚）、索鬼神等；一类是政治、经济行为方面，如散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、除盗贼等。限于人类的认识能力以及天命观的盛行，古代人们认为灾祸是上天对人间不当行为的惩罚，故而每当灾祸发生时，总要举行祭祀的仪式，所谓“国有大故，则旅上帝及四望”。而在凶荒之年，天子举行的祭仪有特别的规定，“以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾”。这种“荒礼”涉及到许多方面，如素服、彻膳减食、去乐或弛悬等（注：参见陈采勤《试论“周8礼”的荒政制度》，《学术月刊》1998年第2期。），此即孔子“（人君）凶年则乘驽马，驰道不修，祈以弊玉，祭祀不悬，祀以下牲，此贤君自贬以救民之礼”之谓，实际上就是要求统治者在灾荒降临之际约束自己的行为。政治、经济方面的荒政举措才是积极的切实可行的防治手段。《周礼》“十二荒政”中所列举的仅是政治、经济的几个方面，实际上分析全书可以发现，《周礼》的“荒政”自成系统，具有完整的体系。第一，组织保障。“荒政”是由国家组织实施的。为了保证荒政的施行切实有效，《周礼》提出了政府各部门和各级组织协调行动、共同救灾的制度。《天官》“小宰”以官府的六种联事来会办国家政务，其中即有“丧荒之联事”，也即联合各部门办理王者之丧礼与有关饥荒的救济对策。在政府部门中，设立专门官员负责调剂、保管粮食以及救济事务，如“司稼”，巡野观稼以察知年成好坏，决定征收赋税的办法，若民间所需粮食不敷，则加以救济；“遗人”掌理“邦之委职”，以备天子施惠，乡里所余用以救济民之困乏，司门司关所余用以抚恤阵亡将士的老弱眷属，县都所余用以荒年的救济等；此外如“廪人”、“仓人”、“旅师”等亦各有所司。在地方基层建立乡遂组织，使其互相救助，《大司徒》中说：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；9五党为州，使之相ｚｈōｕ＠①；五州为乡，使之相宾。”这些乡师、乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等均有察查居民情况“辨其施舍”之责，同时当居民发生生活困难时，要相互帮助、救济。第二，具体措施。政治方面，主要指法律刑罚方面，荒年有特殊的政策，即《秋官》“士师”所说“若邦凶荒，则以荒辩之法治之，令移民通财，纠守缓刑”，就是要宽缓刑罚，安定民心。周代实行分封制度，诸侯林立，《周礼》中规定，凡诸侯国发生灾荒，应该予以救助，《秋官》“大行人”中有“致＠②以补诸侯之灾”的说法，就是要对遇灾的诸侯进行实物救济。“小行人”中说得更为具体：“若国札丧，则令赙补之；若国凶荒，则令＠②委之；……若国有祸灾，则令哀吊之”。经济方面，表现为散利、薄征、弛力、舍禁、去几等举措。值得指出的是，《周礼》中体现了积谷备荒的救荒思想。我国古代统治者极为重视建立仓储、积蓄谷物以备赈济的做法，据说早在夏代已有仓储的存在，《史记·夏本纪》中说：“六府甚修，众土交正，致慎财赋”。周武王克商，也曾“散鹿台之财，发巨桥之粟”（注：《史记·周本纪》。）。但制度设施的详情已不可知。周代的总结夏、商二代经验的基础上，更为重视灾荒的防治工作，所谓“列树以表道，立鄙食以守路。国有效牧，疆有寓望，薮有圃草，囿有林池，所以御灾也”（注：《国语·周语》。）。而在众多的“御灾”措施中，蓄积粮食尤受重视。《逸周书10·文传篇》说：“天有四殃，水旱饥荒，甚至无时，非务积聚，何以备之？”而《礼记·王制》更明确阐述了长期积蓄备荒的必要性：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”就其成书而言，《逸周书》和《礼记》均较《周礼》晚出，其思想或即受到后者的影响。《周礼》的记载中非常重视仓储制度，有完备的仓廪管理体制。《地官司徒》中的“廪人”，掌理九谷收入的总计，据此决定君臣俸禄、救济与恩赐的数量，并根据年成好坏制定用谷的标准，如果每人每月平均的粮食用量在二ｆǔ＠③以下，即为荒年，需要制定相应的救济措施，