日本财政的发展与改革

日本财政的发展与改革1.战前、战时的财政明治维新以后，日本政府实行地租改革（1873—1881年），增加了政府的收入，但是，由于大力推行殖产兴业政策，导致财政支出急速增加，使整个财政陷于支出大于收入的状态。明治10年（1877年）爆发了西南战争，政府为筹措军费而大量发行不兑现纸币，导致了严重的通货膨胀。通货膨胀又造成对外贸易入超和金银外流，使近代日本经济首次面临危机。明治14年（1881年）明治政府采取了“超紧缩、超均衡”的财政政策，取消不兑现纸币，发行兑换券，增加对烟酒等商品的征税，停止由国家经营工厂和矿山，大幅度削减财政支出。这是日本财政史上第一次出现的正式的财政政策。其时任大藏大臣的是松方正义，因此，后人称该政策为“松方财政”。松方财政（1881—1885年）制止了通货膨胀，带来了通货的稳定，使对外收支变为顺差，并导致建立了近代的财政、金融体系（在1882年设立了日本银行），另一方面也造成了负面的影响，引起了深刻的通货紧缩，特别是农产品价格下跌，使卷入商品经济的小农遭到沉重的打击。其后，政府又转向积极财政。经过中日甲午战争（1894年）和日俄战争（1904年），日本日益走上扩充军备的道路，岁出规模不断扩大，1897年中央政府的一般会计岁出超过2亿日元，相当于1894、1895年的7000—8000万日元的约3倍。因此，尽管有中日甲午战争后获得高达2亿3150两白银的战争赔款（约3亿6400万日元，相当于1895年一般会计岁出额的4倍多）支撑一时，终于不得不依靠发行大量国债和向外国借款来获取财源。而在扩充军备的同时，政府又大力充实产业设施，如建设钢铁厂、改建铁路、扩充电信电话设施、奖励海运造船、设立特殊银行、修建治水工程、普及教育等等，在此过程中，日本政府的作用不断扩大，加快了走向“大政府”的步伐。由于近代化落后，商品竞争力弱，20世纪初的日本经常受到外汇不足的困扰。然而，以第一次世界大战为契机，日本逐步扩大了出口市场，国际收支转为顺差，外汇储备有所增加。一战结束以后，日本复又陷入财源困难的境地。加之1923年发生了东京大地震，地震后的复兴需要导致财政支出进一步膨胀，结果，出现了大幅度的财政赤字。为了克服赤字，重建财政，政府采取了彻底的紧缩财政政策。但是，在世界经济大危机的背景下，1930年前后的日本经济日趋萧条，物价跌落，中小企业大量倒闭。1931年就任大藏大臣的高桥是清又转向积极财政，力图通过扩大财政支出来摆脱萧条，恢复经济景气。虽然高桥的积极财政政策促进了景气的恢复，但是国债余额急速膨胀，至1935年达到98亿日元，进入了所谓“国债百亿日元”时代。与此同时，军部为了扩充军备的需要，不断施加压力要求扩大财政支出，致使中央、地方合计的财政支出在1936—1941年度增至2.3倍，在1941—1945年度又增至3倍，其中军费支出占财政支出的比重从1938年度的约30％增至1942年度的约40％，又增至1944年度的约50％。总之，战时日本财政是在中央集权政府的强有力的控制下，以满足对外侵略的军事需要为最高目标的财政。2.战后复兴期的财政战后日本在战争废墟上重建日本经济的过程中，财政起到了重要的作用。1947年春政府开始实施“倾斜生产方式”，压低煤炭、钢铁等重要物资的价格，以促进生产的恢复。政府压低重要物资价格的办法就是规定“官定价”，这是被故意压低了的价格，甚至低于实际生产费，两者的差额则由政府以“价格调整费”的形式给予补助。鉴于煤炭、钢铁等的实际生产费比官定价要高出三四成，为此，“价格调整费”的数额十分庞大，在1947年度占年度预算的比例高达四分之一。与此同时，政府还要给复兴金融公库出资，使其承担向重要产业融资的任务。这种依靠财政手段来支持生产恢复的作法，导致了财政支出与赤字的迅速扩大，同时，财政支出扩大加上物资不足，又致使通货膨胀日益加剧。1947年度的《经济白皮书》的副标题——“财政、企业、家庭经济都是赤字”，正是当时情景的真实写照。1949年的消费物价比上年上涨80％。1949年2月，约瑟夫。道奇来日，对财政制度进行大刀阔斧的改革，要求实施所谓“超均衡财政”，严格削减价格差补助金及其他补助金，停止复兴金融金库的新贷款，制定1美元等于360日元的单一固定汇率，通过对1949年度预算进行修订，使其总计达到平衡即实现“综合预算平衡”。此外，对政府行政机构实施改革，将各省（相当于中国所说的“部”）的部、局的数目削减30％，大幅度减少公务员人数（在第一次行政整理中裁减23万人）。这样，占领军以其强大的权利为后盾，实施了空前的财政改革。通过实施被称为“道奇路线”的一系列政策措施，使严重的通货膨胀得到缓和，工矿业生产有所恢复，出口明显增加，1949年度预算的执行结果实现了盈余，为健全财政制度创造了条件。然而，道奇路线的目标虽然基本上得到实现，但也产生了负面的影响，导致出现了深刻的通货紧缩局面，造成了企业经营状况的恶化与生产的停滞。在1949年，日本还推行了一项决定战后财政方向的重要改革，即所谓“夏普劝告”。与道奇改革着眼于财政的“岁出方面”相对照，夏普劝告着眼于财政的“岁入方面”，即开展大规模的税制改革。其中心内容是有：把征税重点置于所得税和直接税上，实行所谓“所得税中心主义”，并确立累进课税体系；明确划分中央政府与地方政府之间的税源分配；协调法人税与对红利收入的课税；为加强地方自治而废除附加税制，削减国库补助金，加强财源调整功能等。该“劝告”从1950年度的预算起正式开始实施。3.支撑经济高速增长的财政在1955年以后，日本开始进入经济高速增长期，各项经济指标（除对外贸易）恢复并超过战前水准，电机、石油化学、合成纤维等各种新型产业迅速成长，形成了“投资呼唤投资”的经济建设热潮。由于经济的迅速增长，使税金的自然增收大幅度增加，从而带来了巨额的财政收入，这种收入又成为政府增加岁出和实施减税的财源。在财政支出方面主要是扩大了公共事业的投资，以充实产业基础设施，支持民间企业的发展。直至60年代前半，尽管财政支出迅速增加，但收入也在大幅度上升，足以维持预算平衡而无需发行国债。不过，当时的财政的作用不是很大，不如说是仅仅起到了“配角”的作用。由于政府坚持“均衡预算主义”，财政政策尚未被用作为调整景气的工具。在景气调整方面，主要角色是金融政策。一方面通过采取低利率的政策来促进企业的设备投资，另一方面依靠金融政策来发挥调整景气的作用。在财政方面，主要是财政投资贷款起到了重要的作用，日本银行等政府金融机构成为不断增长的产业资金的重要提供者。1964年东京举办奥运会之际出现了“奥林匹克景气”，1965年日本经济转向萧条，尽管在1965年度的“当初预算”中仍坚持了不依靠财政手段调节景气的方针，其后发现税收明显不足，不得不在1965年7月提出的紧急萧条对策中，决定援用财政特例法来发行2500亿日元的长期国债。这是日本自战后以来第一次发行国债，意味着日本政府开始放弃已坚持16年之久的预算均衡原则，也意味着自1949年推行道奇的“均衡预算主义”路线以来的一大转折。由于利用财政政策来调节景气对于日本来说具有划时代的意义，因而当时的大藏大臣福田赳夫宣称日本进入了“财政新时代”。在60年代后半，虽然财政支出迅速扩大，但在经济高速增长的背景下，税收增加得也快，这导致对国债的依赖程度不高，国债的发行额也不很大。4.国债发行的迅速扩大战后日本的国债发行始于1965年；国债发行额的急速扩大始于1973年第一次石油危机以后；至于“赤字国债”的发行（为筹措建设社会性资本所需资金的“建设国债”以外的国债）则始于1975年的补正预算，其后，发行赤字国债形成为惯例。日本政府在开始发行赤字国债的第二年，即1976年就提出要从赤字国债中解脱出来，并定下了在1980年度消除赤字国债的目标。然而，当时正值西方各国经济出现同时萧条的局面，日本为了充当促使西方经济走出同时萧条局面的“火车头”，力图达到7％的增长率，为此，而大幅度地扩大财政支出，不巧又遇到1979年第二次石油危机，致使经济萧条趋于长期化、深刻化，赤字国债的发行额反而增加，在1979年度达15万2700亿日元的国债发行额中，赤字国债占一半以上，达8万550亿日元。1979年9月，政府又提出要在1984年度摆脱赤字国债的目标，然而，这个目标又落了空。财政赤字居高不下的根本原因是，经过两次石油危机以后，日本经济的增长潜力下降，即使采用发行国债的方法来刺激景气，增长率也仍是上不去，为此税收也增加不了，而在支出方面，由于在号称“福利元年”的1973年度改革社会保障制度以后，社会保障费用急速增加，更导致入不敷出，不得不依靠增发国债，欠帐越来越多。这样，从70年代末至80年代前半，国债发行额不断扩大，国债费在一般会计岁出（一般会计的岁出总额）中所占的比例在1975年只有不到5％，到80年代中期上升到21—22％，为此，重建财政成为一大课题。5.重建财政“初战告捷”1979年夏，当时的大平正芳首相在国会上疾呼“重建财政是亟待解决的问题”，他还指出：“重建财政的核心当然就是从庞大的国债、特别是特例公债中解脱出来。为此，在1980年度的预算中，要采取的第一个步骤就是压缩公债发行的绝对额，将税收的自然增收优先用于填补国债的减额。”广义地讲，财政改革的宗旨应是努力实现这样一种财政状态：第一，财政的支出结构应是合理的，是符合国民需要的；第二，财政的收入结构应是不偏不倚的、公平负担的；第三，在合理的财政支出结构和公平的财政收入结构之下，开展健全的财政运营。这里所说的“重建财政”也可以说是“狭义的财政改革”，是财政改革的第一阶段，其宗旨就是为缩小财政赤字而努力。为了重建财政，在编制1980年度的预算时，开始设定“概算要求基准”，硬性规定该年度的一般行政经费对上一年的增长率保持为零。在1983年度又开始设定“负概算要求基准”，硬性规定该年度的一般行政经费低于上一年的水准（即负增长）。同时，在1983年度制定的新经济计划——“80年代经济社会的展望与指针”中，政府再次提出“在1990年度摆脱对特例国债的依赖并减少对整个国债的依存度”的目标。由于采取强制压低岁出的办法，使作为国家的政策性经费的一般岁出（一般会计岁出减去国债费、地方交付税所剩下的部分）在1983至1987年度连续5个年度保持为零增长，加上在80年代后半期经济景气大幅度扩大，在累进税率下岁入（税收）的增长超过了所得的增长，这样减支增收的结果，使1990年度不新增发行赤字国债的目标终于得到实现，以摆脱对特例国债（赤字国债）的依赖为目的财政重建工作取得明显成效。不过，与此同时也产生了一些副作用，比如依靠公共投资的社会基础设施的建设被大大地推迟了。6.财政改革任重道远1990年3月大藏大臣的咨询机构——财政制度审议会提出了题为“1990年度摆脱对特例国债的依赖体质之后的中期财政运营的方针”的报告，其中心意思是，“虽然赤字国债的新增发行终于能停止了，但是，国债余额还在增加，因此，有必要抑制国债余额的增加。”该报告还提出在其后5年将国债依存度降到5％以下的具体目标，从而揭开了“财政改革”的第二阶段的序幕。6.1财政改革的背景面向21世纪的日本财政所必须面对的课题主要有：如何解决好人口高龄化引起的财政负担加重问题；如何为走向“生活大国”而改变与生活有关的社会基础设施落后的现状；如何为适应“亚洲工业化”时代、确立同亚洲各国间的新的产业分工关系而充实新的产业基础设施等等。6.1.1人口高龄化与财政负担高龄化必将导致养老金支出迅速增加，而养老金是社会保障费中占比重最大的一项支出，社会保障费（约占一般岁出的三分之一）又是财政岁出中占比重最大的一项支出。由此可见，高龄化对财政负担的影响之大。然而，高龄化对财政负担的影响不仅体现在养老金的增加上，还体现在医疗费的增加上。因为高龄者的人均医疗费明显高于中年和青年人，迄今的医疗费增长情况也表明，高龄者的医疗费的增长明显快于国民医疗费的增长。预测表明，人口的高龄化将主要从养老金和医疗费这两个方面促使社会保障费迅速增长。现在，日本面临的选择是，或者维持现行的社会