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改革财政体制促进城市基础设施建设国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师王健教授一、公共财政概述1．公共财政定义——满足社会公共需要而进行的与政府收支相关的经济活动——公共财政与计划经济财政的区别一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的财政（生产经营型财政、投资财政），现在市场主体多元化，政府部分地控制社会资源二是财政的财力要求在公共支出需求和经济发展需求中取其一财政的本质是政府从公众手中多取钱，政府少花钱多办事三是改革的必然结果，政府职能转变后财权和事权逐渐明晰，已悄转向公共财政，公共支出已成为最大的支出，政府投资不足5%一是传统体制单一所有制，政府全盘控制社会资源政府自我服务的（生产经营型财政、投资财政），现在市场主体多元化，政府部分地控制社会资源二是财政的财力要求在公共支出需求和经济发展需求中取其一财政的本质是政府从公众手中多取钱，政府少花钱多办事三是改革的必然结果，政府职能转变后财权和事权逐渐明晰，已悄转向公共财政，公共支出已成为最大的支出，政府投资不足5%2．市场失灵与公共财政——传统公共财政理论奠基人斯密确定公共财政范围和职能：公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公债等马歇尔重视税收理论威克塞尔、林达尔将预算支出和税收结合——现代公共财政理论自凯恩斯以后，现代公共财政理论扩张到市场失灵和经济增长考虑在混合经济条件下，公共财政如何纠正市场失灵促进经济增长公共选择理论是公共财政分析方法的更新的代表之一，为民主政体环境下的公共决策提供分析框架——市场失灵：市场低效率地配置资源一是微观失灵：垄断；公共产品；外部性（污染）；不完全信息（贷款）；不完善市场（保险）；非优效品；收入分配不公二是宏观失灵：经济波动；失业；通货膨胀；通货紧缩3．公共财政职能——资源配置职能：外部性、公共产品——收入分配职能：福利、累进税、救济等欧洲公务员疗养制度——稳定经济职能：财政政策4．公共选择——公共产品与公共选择——直接民主制：多数票制单峰偏好，中间人投票定理双峰偏好，循环结果投票交易——代议民主制政党（党纲是一揽子公共产品）：过半数制两党派，比例制多党派；利益集团：小规模集团容易联手，如寡头垄断集团；寻租：城市出租汽车——官僚经济：预算最大化；公共需求扩张——宪制经济：财政政策立宪，财政平衡二、公共收入政府为履行其职能而筹措的所有资金总和1．公共收入形式——税收：政府凭借其政治权力，按照特定标准、强制、无偿地取得的公共收入——公债：政府根据信用原则，以债务人身份筹措资金的信用形式——其他形式2．税收原则和基本要素（1）税收原则——公平原则横向公平（经济条件相同，税收负担相同）纵向公平（经济条件不同，税收负担不同）——效率原则中性原则(少收税，收税不影响生产与消费）稳定经济原则（消除经波动）——有效管理原则征收费用低、可行性和确实性GDP税收少、GNP税收多（2）现行税种——流转税（流通税）增值税；消费税；营业税；农业税；关税——所得税：个人所得税；企业所得税；中外合资和外资企业所得税等——资源类税：资源税；城镇土地使用税——财产税：土地增值税；房产税；地产税；车船使用费；耕地占用费等——行为税：屠宰税；筵席税；印花税税收来源国有企业是重头戏，股权分置对税收和股市的影响取消农业税后的财政收入？转移支付（3）税收基本要素——纳税人，纳税主体——纳税对象：流转额、所得额、财产和特定行为——税率：比例税率、定额税率、累进税率——税目——计税依据：从价税，从量税——纳税环节——纳税期限——减免和加成3．公债——公债种类：内债和外债，违规外债：跨海桥——债务依存度：债务发行/财政支出：工资——公债发行对象：中央银行、金融机构、企业、事业单位和个人——公债的偿还：财政盈余、偿还基金、预算列支、借新还旧，向中央银行透支——公债的李嘉图等价：我国的特殊原因——地方政府发行债券的可能性与可行性：风险与责任4.规费等其他收入一是规费：政府部门为公民提供某种特定的服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费行政规费外事规费（护照费），内事规费（户籍规费），经济规费（商标登记）其他规费（会计师、律师等执照费）司法规费诉讼（民事和刑事诉讼）和非诉讼费（结婚登记费）二是使用费：城市基础设施使用费上海南浦大桥收费改革与车辆费公交、公宅、公共娱乐设施的使用费提高效率防止拥挤,三是捐赠四是通货膨胀税三、公共支出政府为履行其职能而支出的一切费用总和1．公共支出结构——购买性支出政府直接购买物品或劳务，包括日常政务活动所需要的或用于国家投资所需要的物品和劳务——转移性支出政府资金无偿地、单方面的转移，如养老金、补贴、债务利息、失业救济等2．公共支出增长论——瓦格纳法则政府职能不断扩大和政府活动持续增加的规律，原因：一是维护社会秩序、创造社会环境，经济结构和经济主体活动复杂化需要公共管理集中化二是生产规模经济性使得大规模的国有企业效率比较高三是政府提供的公共产品和劳务的范围越来越大：教育、卫生、科技、环保、福利支出中国公务员知多少:最近，有学者将中国与发达市场经济国家的“官民比”进行比较，欣喜地指出，中国“官民比”并不高。例如，美国的官民之比为1：12,而现今中国的“官民比”只有1：26。还有些学者对我国历史不同发展阶段的官民比的数据进行比较之后，忧心忡忡地得出我国政府官员数量急剧膨胀严峻的结论。例如，西汉时期官民之比为1∶6745；到了唐朝高宗时期官民之比增加一倍，为1∶4323；元成宗时期，全国人口与西汉时期相差无几，官员数量却急速增加，官民之比为1∶2613；清朝康熙时期官民之比已经高达1∶911；目前，我国的财政供养人数与总人口之比已攀升至1：26。那么，对于中国这样一个是个发展中国家来说，公务员数量是多还是少？政府公务员数量达到何种规模为宜？美国公务员是指，除政治任命以外的政府部门所有工作人员，人数为2403万人。法国公务员是指，政府、公共机构、公立医院工作人员、中小学教师，数量为505万人。日本公务员是指，政府系统的公职人员、国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员，人数为448万人。英国是指，非经选举产生和非政治任命的常任文官，人数为46万人。中国公务员有二种统计口径：一是最狭窄意义上的公务员，即狭义的公务员是指，各级行政机关工作人员，数量为500万人；二是较宽意义上的公务员，即宽义的公务员是指行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为1053万人,财政供养人员4000多万。公务员绝对数量的排名为：美国第一；中国第二；法国第三；日本第四；英国第五。财政供养人员占总人口的比例：美国为1：12；法国为1：12；日本1：23；英国1：24；中国1：26。其排序为：美国和法国并列第一；其次是日本；然后是英国；中国最低。依各国定义的公务员，计算公务员与GDP之比为：美国2.31人/百万美元GDP；中国分别是狭义公务员3.96人/百万美元GDP，宽义公务员8.31人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.14人/百万美元GDP；英国0.303人/百万美元GDP。财政供养人员同GDP之比。美国为2.31人/百万美元GDP；中国39人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.38人/百万美元GDP；英国1.58人/百万美元GDP。从两种方法计算的得出共同的结论：公务员与GDP之比，英国最低，其次是日本，其余依次为美国、法国，中国最高。就新增每百万元GDP而言，日本需要的公务员最少，中国需要的公务员最多。换言之，从经济视角考察，日本公务员效率最高，其次是美国，再次是英国和法国，中国公务员效率最低。——公共收入增长引致论内在因素：税率不变时，税收随着国民经济的增长而增加，政府官员追求预算最大化，导致支出增加外在因素：社会发展中过程中遇到动荡时期政府被迫增加支出如战争、自然灾害，9。11事件后美国政府开支增加——公共支出增长的发展模型用经济增长阶段论解释公共支出增长的原因：起飞前，政府提供基础设施；起飞后，解决市场失灵问题需要政府干预经济，公共开支增加；成熟期，福利开支增加3．购买性支出——国防支出——外交事务支出——行政管理支出——经济建设支出，政府投资——社会文教卫支出——环境保护支出——政府债务支出——其他支出政府支出中的城市基础建设投资及投资效率：有人说：罗斯福的财政基础设施投资使得美国经济从萧条转向繁荣；也有人说：二次大战拯救了美国经济总之，基础设施建设投资是财政投资的重要内容，而财政投资备受争议，其原由是财政投资效率低下城市基础设施建设民营化1、有利于政府职能转变，从繁重的事务中脱出身来2、减轻财政负担，减少财政支出3、提高效率：设计、建设、运营和管理效率4、增加社会公众福利BOT（建设－经营－转让）土耳其总理厄扎尔1984年提出的PPP（政府民间合伙）BOT（建设－经营－转让）BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，即建设—经营—转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。实质上，BOT融资方式是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。BOT融资方式在我国称为“特许权融资方式”，其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资)承担公共性基础设施(基础产业)项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。1.BOT融资方式的特点。(1)BOT融资方式是无追索的或有限追索的，举债不计入国家外债，债务偿还只能靠项目的现金流量。(2)承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权。(3)名义上，承包商承担了项目全部风险，因此融资成本较高。(4)与传统方式相比，BOT融资项目设计、建设和运营效率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。(5)BOT融资项目的收入一般是当地货币，若承包商来自国外，对宗主国来说，项目建成后将会有大量外汇流出。(6)BOT融资项目不计入承包商的资产负债表，承包商不必暴露自身财务情况。2.BOT融资方式的种类。BOT融资一般指BOOT融资(即建设一拥有一运营—转让)。在实际运作过程中，BOOT融资方式产生了许多变形，因此，BOT融资方式是BOOT，BOO(建设—拥有—转让)，BTO(建设—转让—经营)，BOOS(建设—拥有—运营—出售)，BT(建设—转让)，OT(运营－转让)等融资方式的总称。各种方式的应用取决于项目条件，如BOO方式在市场经济国家应用较多，我国以公有制为主体，因此BOOT项目较多。从经济意义上说，各种方式区别不大。BOT融资的运作有七个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。1.项目的确定和拟定。首先，必须确定一个具体项目是否必要，确认该项目采用BOT融资方式的可能性和好处。这项工作通常是通过政府规划来完成的。有关部门将查明在某一特定期限内，是否需要一个发电厂、一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统或者对国家经济具有重要性的其他基础设施项目。然后，政府将重点研究采用BOT融资方式满足该项目需要的可能性。有时，也会由项目单位确定一个项目，然后向政府提出项目设想。如果决定采用BOT方式，那么，下一步就要写一份邀请建议书，然后邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。2.招标。(1)招标准备工作。招标有几种不同方式，包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标办法。大多数招标者都会希望对潜在的投资者进行资格预审。经验表明，招标者不应以投标者人数众多为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资应该成为设计招标程序的出发点。邀请建议书将提供关于项目的详细规定，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围。在招标邀请书中最好