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環境教育季刊(43)：59-672000年9月水資源利用管理與永續發展邱泰穎水資源利用管理與永續發展邱泰穎1.2.1、國立台中技術學院銀行保險科講師2、國立中興大學農經所博士班研究生通訊處：台中市東英12街16巷10號(04)212-5486E-mail：p9106@ms8.hinet.net一、緒言水是維持生命的重要泉源，同時也是自然界可再生的資源，藉由雨量變化經各流域匯集而生生不息，是人類及動植物生存發展所依賴的重要資源。水在社會與經濟發展初期，主要以技術為主以供應為目的，如防禦水患及進行各項集流開源等工程，經過相當時期發展，因開源不易而開始各種節流措施，亦即進入開源與節流並重階段，俾能達成水資源合理利用。展望未來，水資源利用管理日益重要，應以節流為主開源為輔，期使寶貴之水資源不僅可滿足目前的需要，亦能供未來後代使用，因此應該重視水資源未來永續發展等諸多課題。台灣光復迄今已有五十餘年，在這一段歷程當中，初期的發展是以興建農田水利及灌溉工程，以增進糧食及農產品生產為主，其後為給水工程及水力發電工程，在經濟起飛之後，則以滿足工業用水及都市用水需求為主。經年累月的開發及使用，水量已不易取得而顯現競爭特性。台灣地區由於水文氣象與河溪地形等特性，形成降雨及河溪水量的顯著變化，全島平均降水量雖為全球平均降水量的2.6倍，惟受到氣候及地形因素的影響，有78﹪降雨是集中在每年的五月到十月之間，雨量分布並不平均。尤其是在南部地區，豐水期與枯水期降雨落差更達90﹪而形成台灣地區水資源開發利用上的瓶頸，影響水量取用及水源開發。因此，如何落實節流與開源並重之理念，掌握並合理分配可靠的水資源，避免缺水問題產生，提高水資源利用效率，為水資源利用當務之急。環境教育季刊(43)：59-672000年9月水資源利用管理與永續發展邱泰穎二、水資源利用管理的本質水關係著人類健康成長以及人類文明的發展。當水的供給充足時，人們視為理所當然，但當國內許多地區水的供給無法滿足需求時，水便成為爭端的焦點甚至成為戰爭的禍源。隨著人口及產業的成長導致對水需求激增，固然是當前水資源問題之一，但是在許多地區，水的實質短缺並非是主要的問題。相反的，水在經濟涵義上的稀少性，才是問題的癥結所在。亦即，我們可以有足夠的水來滿足社會的需求，但是卻沒有足夠的誘因來促成明智的水資源保育及有效分配，以滿足各種競爭性水需求。由於用水所引起的衝突是多方面的，其中包括不同用途之間的競爭用水、不同地區的競爭用水，以及水資源開發前後對其他自然資源破壞等的問題。此外，充足且水質良好的水源，對所有想要使用的人而言，都已不再是所謂的自由財（freegoods）。在經濟稀少性的理念下，水資源分配的問題，在未來勢必成為主要的政治性議題，而過去忽視水在經濟上的稀少特性，也衍生一些管理概念上的問題，這些都是我們目前必須面對的事實，唯有深入體察方有助於解決水資源相關問題。（一）缺乏水的經濟價值觀念一國經濟在發展初期，水資源的供應相對於需求應是充裕且豐富，基於這種水資源是豐裕觀念所發展出來的法定配水制度，勢必成為日後的包袱，因為將阻礙用水型態的彈性改變。亦即，當水被限制在低價值使用上，則無效率的情形隨處可見，或水資源的使用分配無法隨經濟情況的改變而作調整時，則不同用途間的衝突即升高。根據經濟理論，在不同用途上缺乏水的經濟價值觀念，是造成目前用水效率偏低而衝突日增的主因。事實上，通常我們面對經濟問題時，無非在於探討如何利用分配有限的資源，使社會福利達到最佳狀態。但是要達到最佳狀態之前，首先要知道資源在不同用途、空間、時間的經濟價值（或淨效益），並加以比較如此才能達到最適化。（二）忽略水資源對其他價值的重要性以往鑒於水資源是經濟發展的重要要素之一，所以只要促進經濟成長的主要目標能被確定，則水資源利用計畫即被認為具有一般所謂的社會福利效果。因此忽略水資源計畫對於社會和環境等其他價值的影響，仍能順理成章的獲得政府在財務與技術上的大力支援。事實上，水資源計畫和其他公共設施計畫一樣，都接受政府資金的補助，開發可利用的資源以促進經濟成長。不管是一般的或特定的水資源計畫，過去常用的評環境教育季刊(43)：59-672000年9月水資源利用管理與永續發展邱泰穎估方法是成本-效益分析。這種分析方法需要可量化的財務和經濟因素，而忽視不可量化的環境及社會因素評估。雖然不可量化因素的價值也經常被提到或引用，但是在一切以經濟為優先的考量下，這些價值並沒有被認真重視過。不過隨著環保意識的高漲，新的社會和環境價值觀已經產生，這種改變迫使我們必須重新檢討成本-效益分析法的實用性，而逐漸採用與過去較不相同的概念或評估法。（三）零散的管理方式，造成事權無法統一水資源系統的規劃是一種動態的決策過程，內容包括必須用到的投入資源（如資本、營運和維修等投入）有那些？用於那幾個計畫方案？這些計畫方案將在何處實施？以及這些計畫方案將在何時進行？這裏所訂的計畫方案，泛指一種組織或架構，是一套綜合的結構體，由構造物和非結構性措施所組合而成。但是，目前國內的規劃，仍然過於重視實體的工程建設，反而疏忽建立良好的管理體制或是措施（例如洪水平原分區管制、洪水險和水價及使用者費率的結構等）的重要性，以致於規劃完成後的實際效果，往往打了很大的折扣。（四）水質惡化與水量的問題水資源最大的問題是分配不均，時空分布不均以及供需不均。地球上有些地區經年是不毛之地，而有些地區又是水患頻傳，在同一地區內隨季節的變化也會出現豐水期與枯水期的差異。所謂的「風調雨順」只不過是在需要的時間、需要的地點有足夠的水量。風不調雨不順的時候就出現水災或水荒。現在的水資源問題除了自然情況下的水量供需不均之外，尚有人為因素加重供需的失調以及水質惡化的污染問題。據世界銀行調查，非洲國家為了應付人口增加而砍伐能保持涵養水分的森林，將使未來十年內埃及的每人平均供水量減少三分之一，奈及利亞將減少三分之二，肯亞將減少一半。台灣一些水庫水源區內的土地開發，造成水土流失而淤塞水庫，不僅縮短水庫的使用壽命，也縮小了水庫的蓄水量，削弱防洪功能。豬隻排泄物和工業廢水的排放，使得許多河川的給水功能盡失，已成為廢水排放專用道和環境污染的源頭。地下水含水層受到石化油料、工業廢水、垃圾掩埋等污染，對地下水使用形成具體威脅。美國內華達核試場受污染的地下水恐已流出核試場，朝人口稠密區流去。地面水或地下水水體因污染而減少可用水的來源，使得水位容納稀釋污染的作用降低，連帶水體自淨的功能也衰退了。因此解決水資源利用的課題亦應加強保護地面水與地下水的水質和水量。台灣地區工商業發展迅速，自民國六十年至八十年間工廠家數增加了4.7倍，人口數成長了1.45倍，自民國六十七年至環境教育季刊(43)：59-672000年9月水資源利用管理與永續發展邱泰穎八十五年養豬數成長2.47倍。由於社會快速變遷、人口迅速成長與工業發展的結果，導致用水目的增加與水質的惡化，水污染問題亦日趨嚴重。台灣地區造成水污染來源主要為事業廢水、畜牧廢水和生活污水三大類。台灣地區五十條主次要河川、主要污染（五十%以上）來自事業廢水的有八條、來自畜牧廢水的有八條、來自生活污水的河川有二十二條，另外有十二條河川污染來源分配較平均（如表一所示）。表一、台灣地區河川依污染來源區分河川類型主要河川次要河川事業廢水為主型朴子溪、大甲溪、北港溪、花蓮溪、八掌溪（五條）老街溪、中港溪、新城溪（三條）畜牧廢水為主型東港溪、濁水溪、高屏溪、林邊溪（四條）新虎尾溪、阿公店溪、率芒溪、利嘉溪（四條）生活污水為主型頭前溪、淡水河、烏溪、秀姑巒溪、卑南溪、蘭陽溪（六條）美崙溪、鳳山溪、福興溪、立霧溪、和平溪、吉安溪、蘇澳溪、枋山溪、四重溪、風港溪、得子口溪、港口溪、雙溪、保力溪、南澳溪、鹽港溪（十六條）平均分配型曾文溪、急水溪、鹽水溪、後龍溪、大安溪、二仁溪（六條）南崁溪、知本溪、社子溪、磺溪、太平溪、西湖溪（六條）資料來源：環保署（五）水資源呈現高度的外部性與稀少性一國水資源的價值與該國的河流特色、人口密度、經濟開發程度及水、土、林的管理制度等，均有密切的互動關係。然而，這些因素在我國卻呈現不利於水資源的狀態，因而使得水資源具有高度的外部性與稀少性。外部性高使得水資源的利用者或破壞者不易確定，無法課徵必要的成本或懲罰。因此也容易造成不負責任的資源利用行為。稀少性則迫使政府必須對日趨珍貴的水資源作最有效的分配使用。綜上所述，我國的水資源利用，原則上是以市場交易法則進行分配但亦需以政府公權力為基礎，積極介入水資源的利用與管理。三、水資源利用管理的新觀念根據經濟理論，當資源的配置都符合經濟效率時，則各種用途之間的邊際效益會趨於相等，此時社會福利也將達到極大。這種均衡的狀態，可以經由資源市場內的價格機能來完成。但基於某些理由，我們社會並沒有採用這種市場自由競爭方式，來平衡水資源的供需，或是在不同部門間作水資源配置。因為水被認為是攸關生命且是不可或缺的必需品，所以不能任由以自利為出發點及以利潤極大為目標的自由經濟來決定。其次，如果該物品具有某些資源特性，則即使在理論上，自由市場也無法作有效率運作。亦即，水是易變的（不管是形態或所在位置都是易變的），可重複使用的，而且供給量常是不確定的，並具有共同財（commonproperty）和公共財（publicgoods）的許多特質。環境教育季刊(43)：59-672000年9月水資源利用管理與永續發展邱泰穎因此水資源應該由政府部門來管理。但由於水資源在利用與管理上缺乏一個可以自由運作的市場機制，而且用水所產生的衝突日益嚴重，所以必須深入瞭解不同部門中，對於水的需求以及其價值的差異性。換言之，比較不同用途之間的邊際效益，將有助於我們重新認識此種差異的本質，進而施加壓力促使原有的配置規則經由法律途徑來加以改變。所以，在瞭解當前水資源利用與管理的本質之後，就是要建立正確的利用與管理觀念。（一）有效管理與利用比開發更為重要水是用來滿足我們人類各種需求的重要資源。因此，在水源豐富地區，人們會建造各式各樣屬於地區性的水庫，以減少水量在不同季節間的差異，滿足地區固定需求。至於在較乾旱地區，解決供給量不足的問題仍需靠建造大型的水庫和渠道，以輸送水到灌溉區和附近城鎮。但是，當水的使用方式和型態有大幅的改變之後，水資源供給的計畫成本也隨著這種變動而迅速增加。使得依賴大規模基本建設來供應水源以滿足急速增加的需求，就變得異常昂貴且不符合經濟原則。展望未來水資源的利用管理，必須先評估各種用水需求的差異以及資源稀少性的問題，然後才能建立有效的管理規則。在需求方面，應該滿足傳統的需求以及新出現的需求，例如遊憩、魚類和野生動物的保育、能源開發以及水質的改進等。亦即，水資源管理將從以往的以公共事業為導向，轉變為再生資源的管理方式，如海水淡化、循環用水、減少輸水損失、以及增加用水效率等。因此，水資源利用管理的目標，必須符合現代人所認為的公共福利原則，如此才能減少阻力並使社會福利達到最適境界。由於社會的民主意識已相當普遍，一般公共事務的決策過程中均有民眾積極參與，透過公開討論方式迫使決策者和立法者採取更積極的作法來改變現有的規則。（二）建立合理水價機制以提高用水效率民生及產業部門對水資源的需求隨著經濟發展而有質與量上的改變，更由於水資源的開發日益困難，造成開發成本節節攀升，地下水資源又因長期的超抽濫用導致部分地區有地層下陷的現象。加上各用水部門之間水權分配不均，使得用水的利益衝突在不同用水標的之間已隱約形成。尤其是未來工業用水的供給，由於在數量與價格上均具有高度的不確定性，對於工業發展與水資源的永續利用，均有極為不利的影響。此外，我國現行水價制度又在國內特有的地方政治環境下遭受嚴重的扭曲，未能反映水資源的供給成本及使用者成本，造成用水浪費。因此，如不儘早實施合理水價，將來水資源爭奪勢不可免。根據統計，世界各國一度水的平均單價如以新台幣計算：日本是42元，新加坡17環境教育季刊(43)：59-672000年9月水資源利用管理與永續發展邱泰穎元，丹麥128元．土耳其20元，比利時65元，英國20元，而台灣卻只有