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280公共物品多元供给机制研究施亚娟 武汉大学政治与公共管理学院——以PPP融资模式为例摘 要：公共物品与私人物品一样对人们来说必不可少。然而由于其效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，因此在现行市场机制下，公共物品供给不足现象普遍存在。不同的供给机制存在不同的效用，本文通过对北京地铁4号线的案例分析，得出了多元供给机制的优势。最后，本文得出结论，由于人们对公共物品需求的不同，因而，公共物品的供给机制也是多元的，大致可采用政府、市场、社会联合供给的方式。只有在多元供给机制中寻找平衡，才能实现公共物品的充分供给。关键词：公共物品 政府机制 市场机制 社会供给 多元供给机制一、公共物品理论综述1.公共物品的分类。关于公共物品的定义，理论界并没有形成完全一致的想法。但是，大多数经济学家认同以下观点：公共物品（PublicGoods）是具有效益的不可分割性、消费非竞争性和收益的非排他性的物品。其中，非竞争性和非排他性是公共物品的最主要的特征。公共产品不仅仅是通常意义上的物质产品，更严格地说它是一种公共服务。公共物品的分类源于公共物品的属性特征。据此，公共物品可分为三类，即纯公共物品、俱乐部产品和公共资源。公共物品的属性和类别分析是一个动态问题。从时间上看，在人类文明发展的进程中，随着科学技术的进步和新技术、新方法、新工艺的不断推出和广泛应用，物品的属性也随之不断变化着。由此看来，公共物品是历史发展的产物，并非天生就是公共物品。比如，电视节目曾被认为是纯公共物品，但是随着科技的进步，有线电视网的引入使得某些电视节目的观看，成为一种可以通过收费来实现排他性的准公共物品。与此相反的是，在互联网产生之前，信息只能在有限范围内交换和享用，但电脑网络的应用基本改变了这一情况。在网络时代，信息可以实现全球共享。其次，从空间上看，随着人类组织化的程度的提升和组织结构模式的变迁，公共物品的属性同样发生了重要变化。例如，北京市的“治安”实际上只是北京市市民可以享用的公共物品，上海市市民是无权享有的。在当今的北京市，相对于北京市民而言，治安是一种纯公共物品，但对于上海市民而言，它又是一种纯私人物品。组织变量的引入给物品属性带来的变化，也会很自然地改变物品的提供主体和提供模式。再次，产权的变化也会对公共物品的属性产生影响。例如最为公共资源性质的河流，在没有对它进行产权界定时，在出现拥挤之前，任何人都可以消费它。但当河流的产权属于某一人或某一组织后，情况就改变了。这条河流就不再具有公共物品的属性。最后，需求强度的变化会对公共物品的属性产生影响。纯公共物品往往处于供过于求的状态。这时，若采取收费方式减少使用者，公共物品就有可能向私人物品转化。2.公共物品供给问题。公共物品的供给问题是公共物品理论的核心和精髓，同时，它也是目前学术界流行的、具有争议性的课题之一。争议主要表现在两个方面：一是关于公共物品供应主体之争，关键是市场和政府作用问题；二是关于公共物品的模式之争，关键是怎样的供给模式是公共物品的最优供给模式。通过以上对公共物品理论的分析，可以清晰地梳理出公共物品多元化供给的思路。但本文对公共物品的多元化供给机制的分析，不只是有这些理论的支持，也有实践的结果作为支撑。近年来，随着各国公共财政支持规模不断膨胀，这与各国的财政收入相对减少相抵触；同时，某些公共物品容易出现“拥挤”现象，公共物品的使用效率下降，于是，公共物品政府供给的低效现象开始出现，寻找公共物品的多元化供给成为自然。而且，西方国家公共物品供给的历史和现实实践中，从来也不是只存在一种供给模式，而是多种供给模式并存，政府和非政府主体都可以成为公共物品的供给主体。公共物品的多元供给机制主要包括三种具体形态：政府供给、市场供给和社会供给。不管是哪种供给方式，供给效率仍然是最为关键的问题。二、公共物品供给的政府机制政府供给是公共物品的传统供给方式。纯公共物品的供给方式是非市场的。其典型的例子是国防，此外，外交、法律、法规、公平的收入分配等也具有类似特征。随着福利国家、行政国家的兴起及新公共管理运动的展开，人们开始崇尚“有限政府”，开始寻求“重塑政府”以改善政府绩效，开始寻求公共物品的非政府供给方式。这种思路无可挑剔，但在某些方面，如纯公共物品的供给，政府的角色不仅不能弱化，反而应该加强，即使在非纯公共物品的供给领域，政府的作用也不可忽视。许多公共物品尤其是纯公共物品和自然垄断性较高的准公共物品都是政府直接生产供给的，如宪法、法律和法规、宏观公共政策、国防都是这方面的典型例子。在政府直接供给生产上，蒂伯特的地方公共物品的研究又启发了两个思路，即中央政府的直接生产供给和地方政府的直接生产供给。三、公共物品供给的市场机制公共物品市场供给理念的产生是商业供给模式的直接原动力，这种理念虽然由来已久，但对于其具体供给方式，目前所见的资料中还很少，主要有两种思路：第一，从排他性入手，真实地反映消费者的实际消费量；第二，从制度安排入手，使消费者的消费与付费尽量接近。这两种思路源于德姆塞茨的联合供给和布坎南的俱乐部供给模式。1.联合供给。联合供给是指通过公共物品和私人物品的联合提供来供给公共物品。比如，商场的建设商在商场建成后向各个销售商出租，每个承租人对商场空间的占有和消费是私人物品，而商场外面的林荫道是准公共物品，具有消费的竞争性和非排他性。因而，对于林荫道的建设和维护就不会有人关心，但由于出租空间的质量与林荫道的质量有很大的关系，比如林荫道的高质量可能会使出租商即建设商取得更高额的出租收入，而这块多出的收入又可以弥补花在建设与维护林荫道上的成本，这样，建设商就会花大量的人力和财力去建设并维护林荫道的整洁与美观。于是，林荫道（准公共物品）通过帮助将要出租的商场空间（私人物品）的提供而实现了自身的私人供给。2.俱乐部供给。俱乐部供给是基于布坎南俱乐部物品理论的提供公共管理经营管理者 Manager'Journal281方式。俱乐部物品属于准公共物品，具有消费的非竞争性和排他性，当消费者人数较少时，每增加一个消费者，个人获得的公共物品的效益并不会减少，反而可以减低边际成本，此时，俱乐部产品具有纯公共物品的特征。然而随着人数的增加，每个人获得的收益会减少，从而降低该公共物品的效益，此时，该俱乐部产品具有竞争性，也就具有了私人物品的特征，正是在这个基础上，可以实现对公共物品的商业供给（私人供给）。一定程度上可以说，这种供给方式只适合于俱乐部物品。四、公共物品供给的社会机制1.第三部门供给。第三部门在提供公共物品方面有着独特的优势，第三部门的特点使它能够在一些功能上替代政府并高效地解决问题。因此，公共物品的供给作为政府行为的传统垄断领域，第三部门也能发挥其独特的作用，有些国家已经对此进行了实践。当然，第三部门作为一个社会行为主体，很多地方仍要受政府管理。2.志愿供给。志愿供给是指通过自愿的贡献来供给公共物品。一般地说，这种贡献有两种方式：金钱和时间。尽管现实生活中不乏搭便车的行为，但将巨额财富捐赠给慈善事业等各类团体的现象也频频发生。这看起来似乎与“经济人”假设相矛盾，但由于影响公共物品供给的因素是多样的、复杂的，对这种行为的理解也就并不困难。比如，某人在将自己的所有无偿地以公共物品的形式贡献给社会的同时，其在精神的层面上可能获得效用。五、公共物品的多元供给机制根据以上分析，由于人们对公共物品需求的不同，因而，公共物品的供给机制也是多元的，大致可采用政府、市场、社会联合供给的方式。只有建立多元的供给机制，才能实现公共物品的充分有效供给。1.多元化供给的案例分析。北京地铁四号线的建设运用PPP供给模式，这是公共物品多元供给的典型案例。PPP，即PublicPrivatePartnership，指公共部门与私人部门建立合作伙伴关系，一起提供公共产品或服务。PPP模式大致有三种类型：外包、特许经营、私有化。在PPP模式下，公共部门、私人部门、第三部门签订长期合同，公共资金、私人资本和社会资金相互融合以提供公共产品。北京地铁四号线的建设，是由京港地铁公司经营管理的。京港地铁公司由三家私人有限公司组成，分别是港铁有限公司、北京基础设施投资有限公司、首都创业集团公司。四号线项目总投资额的40%由特许经营公司出资，70%由北京市政府出资。四号线采用PPP模式（公私部门建立合作伙伴关系），政府负责土建部分，京港地铁负责车辆、信号部分。四号线于2004年投入建设，2009年十一之前投入运营，是公私部门合作的一个典范。港铁部门表示，随着四号线的顺利运营，预计三年后即可获益。四号线属于准公共物品，在公私部门合作经营下，集合了两部门的优势，这说明公私合作是提供准公共物品的有效方式。当然，在PPP模式的运营下，也存在需要改进的地方。例如加强监督管理，建立良好的合作机制等。PPP模式的优势在于，首先，它可以吸引私人资本的加入，增加私人资本的投资渠道，同时，减轻政府的财政压力。其次，私人公司有用超前的设计理念和先进的管理方法，这些都可以提高项目的建设、运营效率，最后增加项目的投资收益。总之，公司合作模式不失为准公共物品供给中的有效方式。2.多元供给机制的优越性。政府供给公共物品是传统的供给模式。但是随着20实际80年代西方国家新公共管理运动的广泛开展，公共物品的供给机制也越来越多元化。实践表明，在准公共物品的供给上，私人部门与政府部门相比，具有更大的优越性。因此，随着私人部门全方面参与准公共物品的供给，多元供给机制显示出其强大的优势。3.在多元供给机制中寻找平衡。本文认为，在公私伙伴关系中，参与公共产品和服务供应过程中的民营企业确实以追求利润最大化为核心目标，但这并不必然意味着因此会损害公共利益，导致公共产品和服务供给工程中的腐败现象。一方面，在一个分工和专业化高度发展的现代社会，由于私人部门在生产有关的产品和服务过程中，存在着技术和管理等方面的比较优势，因此公共产品和服务提供过程中的私人部门参与，以及因此产生的公私部门合作伙伴关系，公共部门借鉴私人部门的管理理念、模式和方法，是一个长期存在的基本事实。以自愿、平等、互惠的市场交易方式来实现合作，也是人类社会合作的一种基本方式，相对于以国家强制性权威为基础所形成的社会一致和社会行动，市场交易这样一种以各方当事人自我利益充分实现为基础的共享、共赢合作方式，更能够激发有关当事人的内在潜能，构成充分的动力，反映各方的真是偏好，有利于公共物品的最优配置。另一方面，公私部门交易过程中，确实存在着私人主体为了满足最大化的自我利益而欺诈的机会主义行为的可能性，以及公共部门官员和私人主体之间，以及潜在的私人供应商之间串谋、腐败的可能性，从而加大公共产品和服务供应过程中的交易成本。但是，西方发达国家的公共管理实践充分表明，在一个强大的、富有能力的政府的监控下，通过公开、透明、规范化的制度和机制的建构，公私合作过程中的种种问题时可以避免的。实际上，由公共部门直接生产、供应公共物品，如果存在着制度上的缺失的话，同样存在着严重腐败的可能性。政府和市场作为现代社会的两大治理工具，在社会运转过程中，分别具有重要的功能。一方面，以人类行为最深层次的动力——对自我利益的关怀和追求作为动力机制的自由市场机制，提供了资源最优配置的一种良好的机制，同时发挥着重要的激励约束功能，现代市场经济体制的发展和它的作用的充分发挥，推动了经济的迅速发展和社会进步。另一方面，政府在社会运行过程中，同样发挥着重要的作用。作为一种以国家强制力为基础的、凌驾于社会之上的有组织的暴力系统，政府是社会秩序的塑造者；同时在经济运行过程中，通过运用一系列政策手段进行宏观调控和微观管制，政府也发挥着经济调节和资源配置的功能；政府还提供大量的公共产品和公共服务，发挥着重要的社会管理和社会服务功能。参考文献：[1]张梦龙.基于公共物品属性视角的铁路改革结构特性研究[D].北京交通大学,2014.[2]孙艳深.公共基础设施供给中的政府行为研究[D].内蒙古大学,2010.[3]刘茜.公共物品供给机制与政府定位研究[D].南开大学,2010.[4]刘志铭.