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电力突发公共事件应急管理和演练的研究与实践福州电监办2007年12月课题组组长：郑宝强课题组副组长：张建平朱文毅课题组成员：阮庆洪、周剑、郑锋、陈铭辉、刘平凡、许绍华、施文庆、郑春平、陈为泽、杨懿、邹水坤、傅建钢、丁晓铭、罗体英、黄敏婵目录一、理论基础......................................................3（一）突发公共事件的界定..........................................3（二）突发公共事件的应急处理.....................................71.现代政府应急管理体系的特征...................................82.政府应急管理的指导原则......................................10（三）国内外突发公共事件应急管理现状............................111.国外突发公共事件应急机制概述................................11①美国的应急机制............................................12②加拿大的应急机制..........................................15③意大利的应急机制..........................................192.我国突发公共事件应急管理现状及面临的形势....................213.国内外电力应急管理现状......................................234.当前我省电力应急管理现状及存在问题..........................27二、政策依据.....................................................29（一）国家应对突发公共事件总体应急管理概述.......................29（二）“十一五”电力应急管理体系建设重点.........................30（三）我省处置电网大面积停电事件应急预案概述.....................31三、实证分析.....................................................44（一）国内应对电力突发公共事件演练情况...........................44（二）福建省2007年处置电网大面积停电联合演练综述................50四、几点思考.....................................................63（一）对做好处置大面积停电事件联合演练工作几点体会...............63（二）对进一步做好处置电网大面积联合演练工作的设想...............64（三）对加强我国和我省政府应急管理体系建设的建议.................67前言当今世界，电力工业是国民经济和社会发展的重要基础产业。电力工业发展，既是人类文明进步的重要标志和结果，也向人类敲向保护电力安全的警钟。任何一次事故，都可能给社会带来无法挽回的损失，特别是电网大面积停电事故，对社会造成的危害和影响是难以估量的。影响国民经济建设、人民生活和社会稳定的电力突发公共事件时有发生，损失惨重，影响巨大。电力安全事关经济发展大局，事关社会和谐稳定，事关百姓生活和生命财产安全。目前，虽然在电力系统的电气安全运行方面已经取得了较多研究成果，但是电力系统存在于自然环境和社会环境中，难免受到极端自然条件的挑战和来自社会环境的有意或无意的损坏或破坏。同时，电力系统灾害也会对社会环境带来严重影响，这些方面的研究稍显不足。如何有效应对电力突发公共事件，尽可能地预防和减少电力突发公共事件，尽可能地减轻和避免电力突发公共事件带来的危害，是现代各国政府普遍面临的一项重大挑战,也是电力发展、电力监管工作亟待研究解决的课题。一、理论基础（一）突发公共事件的界定1．突发公共事件的概念突发公共事件（Emergency），又称紧急事件、或危机事件，一般指突然发生并危急公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》的规定，突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照对社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发公共事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。2.突发公共事件的特征现实生活中，危机形态各异，变化诡谲，但综观各种突发公共事件，大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，而且相互交织，处置不好会产生连锁反应。突发公共事件是客观事物的一种急剧变动的状态，具体来讲突发公共事件往往具有以下共同特征：（1）紧急性。即事件的发生突如其来或者只有短时预兆。突发公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外，即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。如化学品泄露、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会迅速扩大。（2）公共性。危机的内涵包含个体、组织和社会等各种主体，虽然突发公共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。也就是说，虽然突发公共事件可能源于他人、它地，但是在一个开放的、动态的、回应的社会系统中，来自感知的强烈刺激使得公众身心紧张，对事态严重关注，从而促使政府必须要通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织协调才能妥善予以解决。如美国发生的炭疽菌攻击，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。（3）不确定性和多变性。不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感和不安全感。（4）多样性，也称事件的独特性。突发公共事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。（5）危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，容易导致决策失误，造成无可估量的损失和社会危害。而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。1986年发生的苏联切尔诺贝利核电站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至现在仍未消除，有关专家预测该事故的影响将延续100年。在社会领域，任何一个突发公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。突发公共事件的危害性突出地表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱；此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。（6）信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。3.突发公共事件的分类按照不同的角度出发，人们可以将突发公共事件划分为许多种类型。按照突发公共事件是否与人的行为有关，突发公共事件分为自然灾害和人为灾害两大类。按照突发公共事件的起因，可将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类:（1）自然灾害。主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等；（2）事故灾难。主要是指重大交通事故,各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等；（3）突发公共卫生事件。主要是指突然发生,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒,重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件；（4）突发社会安全事件。主要是指重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发公共事件。按照突发公共事件涉及的领域，可将突发公共事件分为单一性突发公共事件和复合性突发公共事件，前者如单纯的火灾事故、食品中毒、化学物污染等突发公共事件，后者如“9.11”事件、非典事件等涉及社会、经济、政治等多个领域。按照突发公共事件的规模影响，可将突发公共事件分为国家级、省级和地方级的突发公共事件；或者按照一定的标准，分为不同等级的突发公共事件。4.电力突发公共事件的特点及分类电力突发公共事件，又称电力系统突发灾害，是在一定区域内突然发生的，其主要特征是灾害的突发性及重大危害性、难以完全准确预测、难以完全有效防御及难以彻底根除。电力系统突发灾害具有如下特点：（1)涉及环节多。电能的生产、输送、分配、消费是同时完成的，涉及电力系统发电、输电、配电、用电环节，突发灾害可能破坏其中某个环节，使得平衡关系被打破，进而影响电力系统的安全运行。(2)灾害源多。电力系统突发灾害不但可能来自于违反电力系统电气规律的事件，处于自然环境中的电力设施还很容易受到自然灾害(如地震、水灾、风灾、雪灾、冰灾等)的毁坏。电力设施人多是无人值守，可能经常受到有意或无意的破坏。(3)损失巨大。我国电力工业经过几十年发展，设施量大且分布面广，遍布地上地下，固定资产规模庞大。电力供应触及到社会的各行各业，涉及人身财产安全，大面积停电造成的直接和间接损失惊人。(4)影响面广，次生灾害多。电力作为一种清洁能源，在国民经济和日常生活中具有不可替代的作用。一旦电力供应中断，将对国民经济和人民生活带来重大影响。按照致灾原因分类，电力系统突发灾害可以分为以下4类：(1)自然灾害导致的电力系统突发灾害。主要指气候灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾等造成的大面积电力设施损坏和电气故障。(2)因电力设施受到破坏、自身故障或缺陷导致的电力系统突发灾害。如输变电一次设备受到毁坏，其控制、保护设备故障引发系统事故，或者输变电控制、保护设备存在隐藏性缺陷使之不能正确动作而引发的重大事故。(3)人员过失导致的电力系统突发灾害。是指运行维护人员误操作或调度人员处置不当，从而导致或扩大系统事故。(4)次生灾害，由电力系统突发灾害引起的次生灾害，如对电气化铁路、城市地铁列车、化工厂、煤矿、广播电视以及军队、医院、学校等关系国计民生的重要设施的危害。电力应急管理主要是为了应对电力系统重大突发灾难事件，研究重大突发灾难的预防、准备、响应和恢复，以提高电力系统应急管理能力。电力突发公共事件具备一般突发公共事件的基本特征，前者与后者具有明显的共性。电力突发公共事件，如电力生产重特大事故、电力设施大范围破坏、电力供应持续危机引发大面积停电事故等，虽属于小概率事件,但一旦发生,不仅会造成重大经济损失、人员伤亡和环境恶化,也极易引起社会混乱和局势动荡,社会影响大、涉及面广，后果十分严重，是重大的、典型的公共突发事件。（二）突发公共事件的应急处理突发公共事件通常对经济社会有很大的负面影响，如给人民生命财产造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，对