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第八章行政立法与行政规范性文件P1265/18/2020教学内容第一节行政立法概述第二节行政立法体制第三节行政立法原则第四节行政立法程序第五节行政规范性文件第六节行政立法的制约机制5/18/2020基本要求（1）查阅《立法法》记忆重点内容（2）了解行政立法基本程序（3）明确其他行政规范性文件的的涵义及地位重点与难点（1）重点：行政立法体制（2）难点：行政立法的制约机制5/18/2020第一节行政立法概述P126一、行政立法的概念二、行政立法的性质三、行政立法的分类5/18/2020一、行政立法的概念行政立法是特定行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。其主体是行政机关。其主体不是所有行政机关，而是享有制定行政法规和规章权力的行政机关。（P127）以制定规范性文件为其活动特性。5/18/2020二、行政立法的性质：双重属性P127（一）本质是行政行为（二）准立法性质5/18/2020（一）本质是行政行为表现①主体是行政机关②性质是行政管理活动③目的是履行行政机关的工作职能④与其他行政行为是一种种属关系有别于具体行政行为：主体的范围、适用对象、效力、适用程序有别于制定行政规范性文件的行为：主体的范围、行为性质、权力来源、效力、制定程序5/18/2020（二）准立法性质立法性之表现①是行政机关代表公权力以国家名义制定社会规范的行为。②其制定的规范由国家强制力保障其实施。③行政立法活动程序严格，具有立法的形式特征。有别于权力机关的立法，属于准立法行为。①立法的主体②立法权的来源③立法的内容④立法的程序⑤立法的形式：名称⑥效力等级5/18/2020三、行政立法的分类P130（一）职权行政立法与授权行政立法（二）中央行政立法和地方行政立法（三）执行性立法和创制性立法（四）法规性立法和规章性立法5/18/2020（一）职权行政立法与授权行政立法标准：行政立法权的取得方式职权立法：行政主体根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。授权立法：行政主体根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。5/18/2020（二）中央行政立法和地方行政立法P131标准：行政立法的主体中央行政立法：中央行政主体，国务院和各部委，以及国务院某些直属机构，中央行政立法在全国国范围内有效地方行政立法：地方行政主体。省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，和经国务院批准的较大的市人民政府，以及全国人大党委会授权的经济特区市人民政府所进行的行政立法，只能在本行政区域内发生法律效力。5/18/2020（三）执行性立法和创制性立法P131标准：行政立法的功能执行性立法：指行政主体为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。可依职权，也可以依授权，一般称“实施细则”“实施条例”或“实施办法”创制性立法：指行政主体为了填补法律和法规的空白，或者变通法律或法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。分别为“自主性立法”“补充性立法”5/18/2020（四）法规性立法和规章性立法P131标准：行政立法的最终结果法规性立法：国务院依法制定和发布行政法规的活动。目的是执行法律，实现国务院对全国各项行政工作的领导。有条例、规定、办法三种名称。规章性立法：法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动，但不得以条例为名称。分部委规章和地方规章。5/18/2020第二节行政立法体制P133一、行政立法体制的概念二、行政立法体系三、行政立法权限（重点）四、行政法律规范的效力等级5/18/2020一、行政立法体制的概念指国家行政立法机关的结构体系及其立法权限的划分。有别于行政机关的体系5/18/2020二、行政立法体系即行政立法的结构体系，指享有行政立法权的行政机关共同构成的一个联系紧密、层级分明的系统。注意：我国的立法体系纵向：中央立法与地方立法横向：权力机关立法与行政机关立法5/18/2020三、行政立法权限（一）行政立法权限的概念及特性（二）保障行政立法权限的原则（三）行政立法的权限（四）行政立法权限的划分5/18/2020（一）行政立法权限的概念及特性指不同立法主体制定行政法律规范在内容和形式上的分工和限制，即哪些国家机关享有行政立法权以及在哪些方面、多大范围内享有行政立法权。特性：①立法先定性②层级性③授权立法权限范围的有限扩展。5/18/2020（二）保障行政立法权限的原则1.法律优先原则：服从法律2.法律保留原则：特定事项的相对保留与绝对保留3.根据原则：以上位法为依据4.不抵触原则：不得与上位法相冲突或相矛盾5.不越权原则6.适当性原则5/18/2020（三）行政立法的权限行政法规的立法权限规章的立法权限5/18/2020行政法规的立法权限P134性质：从属性、补充性和执行性立法1.为执行法律的规定需要制定行政法规的事项2.宪法或法律规定由国务院作出规定的事项3.行政机关内部工作制度和工作程序，如行政公文处理办法4.具体的行政和经济管理事项，法律保留除外。5.行政处罚方面6.行政许可方面7.行政强制方面5/18/2020行政处罚法第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。5/18/2020行政许可法第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。……5/18/2020行政强制法第十条行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。…第九条行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。5/18/2020行政规章的立法权限P135部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。注意：涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。地方政府规章规定的事项（1）执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（2）地方性事务需要制定地方政府规章的事项。5/18/2020行政规章在行政处罚方面的立法权限第十二条国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。5/18/2020第十三条省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。5/18/2020行政规章在行政许可方面的立法权限第十五条本法第十二条所列事项，……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。5/18/2020第十六条……规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。5/18/2020行政规章在行政强制方面的立法权限无5/18/2020（四）行政立法权限的划分（自学）1.行政法规与法律权限的划分2.行政法规和地方性法规权限的划分3.行政法规和部门规章权限的划分4.地方性法规和地方政府规章权限的划分5.特别立法权限的划分6.授权立法权限5/18/20206.授权立法权限《立法法》第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。5/18/2020四、行政法律规范的效力等级（一）行政法律规范的效力等级的概念（二）行政法律规范的效力等级的特点（三）行政法律规范效力等级区别标志5/18/2020（一）行政法律规范的效力等级的概念指不同立法主体制定的行政法律规范，在适用中表现出来的作用差别。表现为规范的作用差别，包括适用范围、对相对人的约束程度、实施的保障手段等方面的差别。存在于法律适用的全过程。区别成因：制定主体的地位不同。5/18/2020（二）行政法律规范的效力等级的特点本质是不同立法主体的法律地位的差别1.服从性：下位阶行政立法的内容、原则与精神要服从上位阶行政立法。2.派生性：下位阶行政立法多为上位阶行政立法的具体化。3.可变性：下位阶与上位阶相抵触或不当，则将依法被撤销或改变。5/18/2020（三）行政法律规范效力等级区别标志实质性的区别标志：导致效力等级差异的根本原因1.立法主体2.立法权限3.立法权来源：依职权/授权4.适用范围：取决于立法主体的辖区范围形式性标志1.规范形式：名称反映其效力等级、内容和适用范围2.适用选择3.保障实施5/18/2020第三节行政立法原则P140一、法律优先原则（略）二、法律保留原则（略）三、民主、公开原则四、协调统一原则5/18/2020三、民主、公开原则提升民主性，增进正当性。要求1.提前公布行政立法草案，并附立法说明。2.建立有序的立法参与制度。3.将听取人民意见作为立法的法定程序。4.及时向人民公布对立法意见的处理结果。5.设置专门的立法咨询机关和咨询程序。5/18/2020四、协调统一原则成因：多种立法主体并存，易于导致法律冲突。要求1.严禁越权立法2.各立法主体认真把握行政立法的“执行性”，确保法制统一。3.各立法主体根据客观情况变化，及时开展废、立、改工作。5/18/2020第四节行政立法程序P143（自学）依据：《行政法规制定程序条例》；《规章制度程序条例》一、行政立法程序的概念二、行政法规制定程序三、规章制定程序历经立项、起草、审查、决定与公布、解释等程序。解释与被解释主体具有同等效力。5/18/2020完成如下表格行政法规部门规章地方政府规章起草者送审稿的审查者决定方式标准文本公布载体施行日期备案机关解释主体2个例证5/18/2020第五节行政规范性文件P148一、行政规范性文件的概念及其特征二、制定行政规范性文件行为与行政立法行为的区别三、行政规范性文件的分类及